长期以来, 生态治理工程一直是政府部门针对恢复生态系统功能与服务行之有效的公共管理政策^[1]。2013年以来, 中央政府在内蒙古、新疆、甘肃等5个主要土地沙化省区开始试点沙化土地封禁保护政策, 其力度之大, 覆盖面之广, 对未来土地荒漠化防治政策的走向产生巨大影响^[2]。沙化土地封禁保护政策主要内容是在生态区位重要, 人为破坏比较严重、不宜开发利用的集中连片沙化土地区域实施“全面封禁、严格保护”策略, 封禁保护区内固定居民有序迁出, 严格禁止砍伐、樵采、开垦、放牧、采药、狩猎、勘探、开矿和滥用水资源等一切破坏植被的人类活动。国家确定7年为一个封禁保护期, 中央财政按照每县1000万元/年标准对试点县市进行补助, 中央财政补贴主要用于封禁保护区建设所需要的封禁围栏, 治沙植被、沙障及相关费用。通过几年的实践, 沙化土地封禁保护政策的生态效果已经得到自然科学领域的评价已较多^[2-3], 但经济社会视角较少, 特别缺少从农户满意度视角对政策效果进行评价, 农户是沙化土地封禁保护政策的微观“践行者”, 也是政策效果的“检验者”, 农户满意度对政策成功实施非常重要。

国外公共管理理论主张以公众的满意程度作为评价政府公共政策绩效的主要标准^[4]。近年来, 国外学者注意到农户作为生态治理政策的重要感知主体, 其满意度对评价政策提供了很好的工具。最为典型的有Reimer等人^[5]借助顾客满意度模型(Sweden Customer Satisfaction Barometer, SCSB)发现荒漠化地区农户的个体特征、生产规模、农产品销售价格等市场因素影响与荒漠化治理政策实施效果存在紧密关系。Kong等^[6]研究指出合理确定土地使用权和畜牧业生产规模, 提高农业基础设施可以提高农户对荒漠化防治政策认可。Curran等^[7]讨论了2种补偿方式与荒漠封禁区生态服务的关系, 即付费方式或者购买农户土地均能够增加荒漠生态系统服务价值, 说明补偿方式对荒漠区封禁政策实施至关重要。国内学者的主要焦点集中在荒漠化防治与生态补偿, 从农户视角分析沙化土地封禁保护政策的研究尚处于空白。由于沙化土地封禁保护政策实施较晚, 对该项政策的研究多集中在政策认知^[8]、封禁效果^[9]等方面, 较少关注农户满意度问题^[10]。另外, 有国内学者对同类生态治理政策进行了农户响应研究, 例如樊胜岳等^[11]考察了民勤县农户对生态治理政策响应问题, 得出政策能否可持续关键在于农民经济利益是否得到保障。王丽佳等^[12]以草地禁牧补偿政策为研究对象, 发现牧户满意度与教育水平、牲畜存栏数量、补偿金额等因素显著相关。Li等^[13]总结了生态补偿措施对遏制沙化蔓延提高农户政策认知以及满意度的作用。综上所述, 国内外研究在以下几个方面有待于进一步补充：第一, 现有研究缺乏从农户满意度视角考察沙化土地封禁保护政策。第二, 调查样本点呈碎片化分布, 区域性尺度较低, 尤其缺乏大样本支撑下的定量研究。

据此, 本文选取甘肃省沙化土地封禁保护区周边1417个农户作为样本数据, 运用帕累托分析方法和Ordered Logit模型, 将农户主观感受, 包括政策实施效果、生态变化感知等方面纳入分析框架, 研究沙化土地封禁保护政策的农户满意度及其影响因素, 提出相关政策建议。

1 研究区概况

调查样本中14个沙化土地封禁保护试点县市位于甘肃省西部区域, 该区域分布有腾格里沙漠、巴丹吉林沙漠、库姆塔格沙漠, 属于全国沙化土地防治重点区域(见图 1)。沙化土地是荒漠化的重要表现形式^[14], 是指由于自然和人文因素作用, 地表呈现以砂砾为主要标志的土地退化现象^[15]。长期以来, 研究区不仅存在严重的沙化问题, 还面临农户生计脆弱性较高问题, 表现在土地退化造成农业生产减产, 人类赖以生存的水资源、生态环境等受到极大威胁^[16]。

根据2015年甘肃省林业厅发布的《第五次甘肃省荒漠化和沙化土地监测报告》, 2009—2014年, 河西走廊区域内的武威市、金昌市、张掖市、酒泉市、嘉峪关市沙化土地面积分别减少0.6万hm²、0.54万hm²、1.62万hm²、4.07万hm²、0.01462万hm²。经过多年治理, 甘肃省土地沙化趋势呈现出“整体遏制, 持续缩减”的良好态势。但是, 滥垦、滥牧、滥采等造成沙化的人为因素仍然存在, 荒漠生态系统仍然面临着功能退化、生物多样性逐渐丧失等严重问题^[17]。2013年, 沙化土地封禁保护政策率先在甘肃省试点实施, 主要内容是在选定的封禁保护区内采取自然修复手段, 通过设置封禁围栏, 严格控制封禁保护区内的人为活动, 禁止人类的放牧、乱垦、滥伐、滥用水资源等破坏行为。此外, 在封禁保护区内采取生物压沙、机械治沙等人工修复措施, 旨在恢复受损的荒漠生态系统。截止2018年底, 甘肃省14个试点县市的沙化土地封禁保护区面积占到全国封禁保护区面积的24.58%(全国沙化土地封禁保护面积为166.38万hm²)^[18], 甘肃省沙化土地封禁保护政策试点实施对全国防沙治沙工作产生重要影响。

2 数据来源与研究方法 2.1 数据来源

截止到2017年底, 甘肃省沙化土地封禁保护区已经展开三批试点建设, 共涉及14个县市(表 1)。按照沙化土地封禁保护区建设时间, 分三次对14个试点县市展开调查。课题组按照分层抽样方法, 将每批建设的试点县市分别纳入样本调查筐, 在试点县市的封禁保护区周边选择1个乡镇, 在每个乡镇中选择靠近封禁区的1—2个村子作为样本点(中间没有其他村阻隔, 见图 1)。具体步骤如下：在每个样本村内按照简单随机抽样方法选取样本户, 采取1对1参与式农村评估方法(Participatory Rural Appraisal, PRA)对农户进行访谈, 受访者为户主(家庭核心成员)。调查发放1459份问卷, 有效问卷1417份, 有效率为97.12%。调查之初, 课题组设计了详细的调查方案, 计划每个样本调查区最少获取100份调查问卷, 但是样点阿克塞县和高台县沙化土地封禁保护区地处库木塔格沙漠和腾格里沙漠深处, 由于地广人稀, 导致实际满足课题组调查的样本有限, 故阿克塞和高台县发放了调查问卷55份和60份, 实际有效问卷52份和56份。访谈内容包括农户家庭以及经济社会状况、沙化土地封禁保护工程实施情况、农户政策评价及生态变化感知等内容。为了进一步向农户明确调查对象, 避免农户对沙化土地封禁保护政策的理解偏差, 调查员会为受访者详细解释正在周边实施的沙化土地封禁保护工程及主要防治措施。

2.2 变量设置 2.2.1 因变量

农户对沙化土地封禁保护政策的满意度(简称：农户满意度), 是本文的被解释变量。采取李克特量表(Likert scale)对农户满意度进行赋值。将农户满意度评价分为五类, 分别为“非常不满意”为1、“不太满意”为2、“一般”为3、“比较满意”为4、“非常满意”为5。

2.2.2 自变量

农户对沙化防治政策的实施效果方面存在较强的感知^[11]。考察农户满意度影响因素至少包括农户对政策实施效果的主观感知, 具体包括沙化土地封禁保护政策实施后, 当地风沙灾害、荒漠化逆转、家庭收入是否发生变化以及破坏行为是否得到有效遏制, 具体变量见表 2。相关研究^{[9, 16]}指出生活在干旱半干旱地区的农户对周边生态变化具有较强的感知。调查发现, 大部分农户认为沙化土地封禁保护政策实施后当地小气候明显改善了, 这种生态变化感知有可能会对农户政策评价产生一定影响。本文认为分析农户满意度影响因素应该包括一些具体的政策实施后农户感知到的生态发生了怎么样的变化, 以此考察农户满意度, 具体变量见表 2。

由于农户满意度是来自于受访者的主观评价, 相关研究^{[9, 19]}证实了农户对政策认知可能会受到农户特征产生较大影响。例如, 家庭财富状况, 个人健康状况等。结合调查内容, 本文列入了农户特征因素纳入分析中, 具体变量见表 2。

2.2.3 控制变量

地方政府在沙化土地封禁保护政策执行中主动参与并给予支持^[1], 其对政策执行的重视程度成为农户满意度不可忽视的因素。此外, 调查样点分布在山区和平原地区, 地形差异有可能导致农户满意度存在一定偏差。本文控制变量选取地方政府治理重视程度和地形(表 2)。

2.3 研究方法

Order Logit模型是离散选择模型之一, 广泛应用在因变量之间存在等级和程度差异的问题, 因变量的典型特征是测度尺度可以是多元化, 并且相对等级以及顺序是不能变动。本文被解释变量(沙化土地封禁保护政策的农户满意度)为“非常不满意”、“不满意”、“一般”、“满意”、“非常满意”是一个5项有序选择变量, 自变量包括政策实施效果、生态变化感知、农户特征。

鉴于因变量(农户对已经实施的沙化土地封禁保护政策的满意度)属于典型的有序分类变量, 遵循LI Hongbin和Zhou^[20]的处理方法, 本文认为选择排序模型(Ordered Logit)进行分析比较适宜。模型设计如下：设因变量为y_i, 其中i表示样本中第i个观测值, 其中F(x, β)为逻辑分布的累计函数：

(1)

假设ε—N(0, 1)将扰动项ε的方差标准化为1, 则公式为：

(2)

假设个体随机选择方案方程^[21]：

(3)

方程(3)中α为方程截距项, x′_i代表自变量及控制变量；β_j为自变量的回归系数；ε_ij为随机扰动误差项。

(4)

在方程中, 分别用F_satisfaction表示被解释变量, 其中α为截距项, β₁、β₂、β₃、β₄分别为政策实施效果、生态变化感知、农户特征、控制变量的组系数。

3 结果与分析 3.1 农户的政策满意度及生态变化感知

全部1417个受访农户对沙化土地封禁政策的总体满意度介于“一般”和“满意”之间, 均值为3.67(“非常满意”为5)(图 2)。具体来看, 63.66%的农户持满意态度, 21.38%和10.23%的农户持一般态度和不满意态度, 3.18%和1.55%的农户持非常不满意态度和非常满意态度。本文运用帕累托图来识别主要和次要因素的原因。将每种已识别的原因分别导致了多少不满意态度的数量进行排序, 从而发现造成问题的主要原因。图 3结果显示, 在持不满意和一般态度的493个农户中, 没有获得就业机会、没有获得政策支持、没有取得防治效果的累积频率在80%以内, 称为主要原因；没有得到生态补偿、限制生计活动范围的累积频率在80%—100%之间, 可认为次要原因。根据帕累托法二八定律^[22], 农户对政策不满意的前两个最普遍原因均是农户并未从政策中获得经济收益。沙化土地封禁保护政策可持续实施显然需要农户基础, 必须与农户经济利益相协调, 充分照顾到农户的生计诉求, 才能真正调动农户在政策执行中的积极性。

从政策实施效果来看(表 3), 农户认为风沙危害减轻, 破坏行为明显减少, 荒漠化初步实现了逆转, 但是家庭收入提升并不十分明显。统计结果显示, 44.3%的农户认为风沙危害得到降低, 78.97%的农户认为荒漠化实现了逆转, 51.66%的农户认为家庭收入下降了, 94.63%的农户表示滥垦、滥牧等行为比政策实施前明显减少。从生态变化感知来看, 53.2%的农户感知到风沙强度不同程度地减弱了, 55.05%的农户感知到降雨(雪)次数增多, 51.56%的农户感知到荒漠植被盖度上升, 67.33%的农户认为水资源非常紧缺或者比较紧缺。政策实施效果调查中, 超半数农户认为家庭收入下降了, 这进一步印证了农户不满意度的原因。

3.2 农户满意度的影响因素分析

一般情况下, 回归模模型的各变量之间存在的多重共线性大于3时, 说明各变量间不能满足模型要求。经过检验, 各变量多重共线性小于2, 其范围符合计量模型要求。本文遵循逐渐递进原则, 依次增加变量, 考察农户满意度的影响因素。表 4中Model1仅考虑了政策实施效果, Model2纳入了生态变化感知。Model3加入农户特征变量, Model4是加入了控制变量。Modle5是基于Model4结果的各变量边际效用。可以看出, Pseudo R²由Model1的0.3798上升到Model5的0.4364, 说明Ordered Logit模型对农户满意度的整体解释能力显著提升。

3.2.1 政策实施效果的影响

Model1中, 风沙危害削减程度与农户满意度在1%显著性水平呈正相关, 风沙危害削减程度提高1个单位, 农户满意度提高3.97%；风沙危害是沙化最直接威胁, 沙丘移动对耕地和农户生存空间的侵占, 严重影响农户基本生存。荒漠化逆转程度与农户满意度在1%显著性水平呈正相关, 荒漠化逆转程度提高1个单位, 农户满意度上升5.74%。家庭收入提升状况与破坏行为减少程度与农户满意度在5%和1%显著性水平呈正相关, 即防治沙化中提高家庭收入和禁止人类滥垦、滥牧等破坏行为, 能够提升农户满意度。从Model1到Model5, 政策实施效果中的核心变量并没有加入其他变量而变得不显著或者改变正负号, 进一步检验了相关变量之间关系的稳健性。

3.2.2 生态变化感知的影响

Model2中风沙强度、水资源紧缺程度与农户满意度在1%显著性水平上呈负相关, 二者提高1个等级, 农户满意度分别下降4.04%和3.5%。降雨(雪)次数与荒漠植被盖度与农户满意度在1%显著性水平上正相关, 二者提高1单位等级, 农户满意度分别上升7.07%、5.51%。干旱少雨是沙化土地形成的主要自然条件, 再加之风力作用, 为沙化土地流动创造条件。农户感知到的风沙强度, 降雨(雪)次数从侧面反映出沙化发展的自然条件变化, 这种自然条件朝着有利于荒漠化发展趋势, 加剧农户对未来防治的担忧。农户感知到水资源紧缺程度越高, 这种对水资源紧迫感加剧了农户生计的危机感。荒漠植物盖度作为农户感知生态变化重要指示物^[1], 农户感知到荒漠植被增加, 说明人工保育、封禁措施对恢复地表植被起到显著作用。

3.2.3 农户特征的影响

Model3中家庭人均收入与农户满意度在1%显著性水平上正相关, 家庭人均收入提高1%, 农户满意度上升4.66%。耕地与农户满意度在5%显著性水平上呈正相关, 耕地增加1个单位, 提高农户满意度5.61%。农户满意度与耕地之间的关系可以从两方面理解, 第一, 原本受风沙灾害影响较大的土地得以复耕, 农户得到的耕地变多；第二, 通过封禁围栏工程实现生态恢复, 农田小气候得以改善。政府补贴与农户满意度在1%显著性水平上呈正相关, 政府补贴提高1%, 农户满意度提高2.9%。沙化土地封禁保护政策并没有像退耕还林还草、或者草地禁牧政策一样, 未给予纳入封禁保护区农户补偿。若在未来给予受损农户一定补偿, 能够显著提升农户满意度。性别与农户满意度在1%显著性水平上正相关, 说明男性农户满意度高于女性。教育程度具有正相关作用, 说明教育程度提高1个单位, 农户满意度提高1.53%, 说明教育程度越高的农户, 对防治沙化措施满意度会更高。健康状况与农户满意度在1%显著性水平上呈正相关, 健康状况提高1个等级, 农户满意度提高9.1%。

3.2.4 控制变量的影响

Model4中地方政府治理重视程度与农户满意度在5%显著性水平上呈正相关, 边际效应为2.58%。地方政府治理态度正向作用体现在两个方面：一方面地方政府加大对防治沙化的投资。另一方面地方政府通过宣传、引导作用, 增强农户对防治沙化的正面认知。地形与农户满意度在1%显著性水平上呈负相关, 说明平原地区的农户满意度高于山区, 主要是平原地区(民勤县、凉州区、高台县等)的水源保障较好, 治理效果较好, 而山区(景泰县、古浪县)的引水工程难度较大, 大多依靠自然降水, 治理工程的水源难以保证。

4 结论与讨论 4.1 结论

全部调查农户对沙化土地封禁保护政策的满意度为3.67(“非常满意”为5), 介于“一般”和“满意”之间, 不满意的主要原因是无合适就业机会、政策无支持及生计活动受限等；农户满意度影响的外部因素中, 政策实施效果, 包括风沙危害削减程度, 荒漠化逆转程度、家庭收入提升状况、破坏行为减少程度与农户满意度呈正相关性；生态变化感知中风沙强度、水资源紧缺程度与农户满意度呈负相关, 降雨(雪)次数变化、荒漠植被盖度与农户满意度呈正相关。内部因素中, 家庭人均收入、耕地、政府补贴、性别、教育程度、健康状况与农户满意度通过显著性检验, 政府治理重视程度对农户满意度有正向作用；平原地区的农户满意度高于山区农户。

农户是最贴近沙化土地封禁保护政策的“践行者”, 同时也是政策可持续的“检验者”, 沙化土地封禁保护政策必须做到生态治理效果与农户经济利益激励两方面统一, 才能长久可持续达到预期效果。因此, 从政策完善角度看, 沙化土地封禁保护政策执行中应重视农户的生计诉求, 给予农户一定的就业机会和发展空间, 提高农户生计多样性。沙化土地封禁保护政策的目标不仅仅是沙化趋势逆转, 而是调整沙区农户行为与沙化土地形成、预防和治理的关系, 以及在沙化土地封禁保护中不同利益群体的关系。在沙化土地封禁保护政策制定、实施和评估中, 需要听取政策目标团体的反馈意见, 尤其周边农户广泛的参与来进行, 这部分对政策执行和满意度评价很大程度上决定着政策目标实现。

4.2 讨论

文章结果表明, 沙化土地封禁保护政策取得的生态效果越好, 农户满意度越高。然而, 有研究结果显示, 草地禁牧政策的生态效果越好, 农户满意度越低^[23]。原因是草地禁牧政策与农户生计存在较大的利益冲突。草地禁牧政策要想取得良好的生态效果, 往往偏向控制草地资源使用, 而禁牧补偿一般远低于牧户经济利益短期损失, 因此造成生态效果越好, 农户满意度越低。然而, 沙化土地封禁保护政策多数涉及的是依赖土地耕种的种植农户, 其自有耕地多处在沙化土地封禁保护区外围, 并没有直接纳入封禁范围。多数农户希望沙化土地封禁工程能够有效改善周边小气候, 降低风沙灾害对农业生产的影响, 反而促进自有耕地生产。农户的沙化土地防治诉求与政策目标具有一致性。因此, 本文发现沙化土地封禁保护政策对滥伐、滥垦、滥樵采、水资源等破坏行为的禁止, 并没有削减农户满意度, 相反, 还会提高农户满意度, 与草地禁牧政策研究结论并不矛盾。

农户个体特征中多数变量与满意度的关系与相关研究基本一致^[11]。但是, 本文发现教育程度越高, 农户满意度越高, 这也与王丽佳和刘兴元的结论不同^[12]。原因可能是教育程度越高的农户, 对沙化土地封禁保护政策的认知理解程度也越高^[8], 对防沙治沙知识和信息获取能力较强, 充分认识到政策的重要意义。结合实地访谈得知, 受到教育程度较好的农户普遍表示沙化土地封禁保护政策对遏制风沙灾害起到显著作用。当然需要指出的是, 并不是受教育程度低的农户, 其满意度就越低, 而是受教育程度限制了农户对沙化土地封禁保护政策认知程度, 造成防沙治沙意识不强。为了减小政策执行阻力, 提高政策实施效果, 需要加强农户的治沙知识教育, 强化沙化土地封禁保护意识, 从根本上改变农户传统生产观念, 为沙化土地封禁保护政策可持续实施奠定基础。