自然生态空间是以自然资源为核心要素的多功能地域空间, 是我国生态文明建设的重要载体, 其提供的生态产品和生态服务具有经济-社会-生态综合效益^[1-2]。针对城镇化进程中不当的大规模建设活动导致的自然生态空间破碎、生态功能降低等一系列问题^[3], 综合运用政策法规和规划管控手段指引自然生态空间布局和建设指标落地, 逐渐成为完善自然生态空间治理体系的重要手段。

国内外学者对自然生态空间管控进行了多层次研究和分析(表 1)。国际上一般认为自然生态空间规划管控是对民主和多元化空间的健康公平与环境正义等问题的协调^[4-5], 主要通过行动主义和决策来对抗环境高档化^[6], 并非禁止任何开发活动的进入。国外自然生态空间规划管控研究多以协调性、多功能、连通性、多尺度规划、多样性和认同感作为基本原则^[7-9], 将人的身心健康和视觉、知觉感知的人本主义方法、景观生态学的多尺度方法等手段应用于生态空间管控, 解决从地块到城市地区再到国家多个层面的生态问题^[10]。总体而言, 自然生态空间管控能作为体现城市可持续发展和民众对自然空间使用意愿的政策工具^[11], 为城镇和乡村之间的绿色和蓝色空间网络提供多种社会、经济和生态效益^[12]。

国内多以自然保护区等点状区域、生态廊道等线状区域以及草原、海域等面状区域为研究对象, 探究自然生态空间中生态用地保护与利用的协调机制^[13-14]。研究认为, 自然生态空间用途管控是对生态空间相对独立的区域范围及保护其生态属性不改变的总体管制^[15]。自然生态空间并非无人区, 需从“物”和“人”两个视角综合考虑, 结合系统工程学、人居环境学、景观生态学等多维度的学科理论, 重点探讨自然生态空间整体效应的系统性、要素互联的关联性、系统反馈调节的可控性三大重要特征^[16]。在生态空间结构层面, 从生态网络系统、区域空间发展布局、生态补偿机制、绿色产业体系建设四个方面探究区域的组合模式能促进自然生态空间结构的优化^[17]；在生态空间管控效益层面, 通过“分区管制”, 将刚性和弹性两种管控模式引入自然生态空间管控, 控制弹性生态空间内部地类的用途转变, 能发挥自然生态空间的多重效益^[18]。

自然地理、社会经济、土地利用变更等因子共同影响自然生态空间的物质循环、能量流动、生物迁移等关键生态过程^[19], 以往针对环境的“症状管理”方式不足以解决自然生态空间的整体性与复合性问题。生态空间结构既影响土地资源的高效配置, 又与社会经济的健康发展有着间接的关联^[20]。自然生态空间的管制不再是单纯的城市规划或生态学科的任务, 需人文-经济地理等多学科的介入, 重点加强以社会经济、健康公平为主的生态-社会耦合关系的研究, 综合运用空间管制规则, 以提升自然生态空间管控效力。

因此本研究以高度城镇化的粤港澳大湾区为例, 剖析其自然生态空间的总体特征与主要城市管制特色, 指出在城镇化影响下湾区生态空间管控过程中存在的生态保护和社会经济问题, 探究大湾区自然生态空间管控的目标、层次、手段、部门、主体层面的转变方向, 并针对性地提出综合管控的具体建议, 以推动粤港澳大湾区生态空间管制规则的精准落地和生态管控能力的提升。

1 研究区概况

粤港澳大湾区总面积约5.6万km², 东北和西北地区以山地为主, 平原集中在中部及其他沿海地区, 整体呈现北高南低的地势(图 1)。高速城镇化影响下大湾区的建成环境与自然生态环境的空间均衡逐渐被打破, 各种生态危机风险明显增加^[21], 迫切需要从单一的土地用途管制走向社会-经济-生态交互的综合管控, 以维护湾区安全健康的发展。

1.1 生态特征

粤港澳大湾区生态要素繁多, 包含山水林田湖草等多类型国土资源及多种多样的生物资源^[22]。其中, 江门、珠海、惠州等地海洋资源丰富, 肇庆、惠州等地森林资源充沛, 港澳地区自然保护区与城市公园等绿地资源体系成熟, 南海有典型的海草床、珊瑚礁等自然生态要素。湾区各城市根据辖区内不同的生态要素主体, 结合城市发展特征, 构建了多样化的自然生态空间格局。如澳门半岛开发趋于饱和, 生态空间破碎化程度较高, 林地、山体、水体等大面积自然生境主要存在于离岛区域^[20]。佛山地势西高东低, 在广佛一体化建设的影响下, 提供生态服务功能的生态空间呈现出“西多东少”的空间格局特征^[23]。东莞为推动自然生态空间高质量发展, 将森林、湿地等生态要素融入市民生活, 塑造了“半城山色半城水”的生态空间格局。

1.2 社会特征

大湾区在两种社会体制下形成多元化的生态空间治理方案。根据国家国土空间规划改革实行大部制的要求, 广东省各市新组建的自然资源局按照“纵向到底, 横向到边”的垂直管理体系管控生态用地^[24]；港、澳地区因历史原因, 生态空间的治理受到国外绿色规划的直接影响, 将景观生物保护和教育康乐统筹, 注重立法, 针对不同功能分区制定法规条例形成政策管控合力^[25], 在行政上对应功能分区各部门实行平行管理, 如香港郊野公园由渔农署划定, 城市规划委员会确定特殊科学价值地区等。

1.3 经济特征

大湾区市际间的行政边界多处在河道、山体等自然生态空间中, 不同城市、不同部门对生态空间保护、利用与管控具有不同的态度与着重点。生态空间保护的责任、实施、监督等部门权属存在着跨市、跨部门的交叉性。政府部门、开发商、市民等对生态空间保护与发展的需求, 与自然生态空间的承载能力存在经济利益、保护管控、休闲娱乐等多方面的复杂矛盾^[26]。

1.4 小结

粤港澳大湾区山、水、城、田、海生态系统类型俱备, 植被类型丰富, 但现阶段各城市对生态要素的保护、开发、投入的程度均不同, 湾区内自然生态空间不断受到挤压, 平均土地开发强度已超过30%的国际警戒标准, 城镇建设空间与自然生态空间逐渐失衡^[27]。针对粤港澳地区自然生态空间丰富的生态要素、多样的生态格局、多元的管制体制、复杂的发展利益等生态-社会-经济特征, 从资源利用管理和从生态保护需求出发, 对湾区自然生态空间进行综合管控, 有利于实现湾区对自然资源的所有权和控制权, 减少资源开发利用过程中的负面影响。同时, 作为我国国土空间规划改革先行先试地区, 粤港澳大湾区迫切需要从湾区国土空间管控的实际需求出发, 以问题导向和目标导向为指引, 探索如何在保证城镇发展的同时通过提升生态管控能力落实自然生态空间保护, 以支撑湾区生态文明的高质量发展。

2 粤港澳大湾区主要城市自然生态空间管控模式分析

粤港澳大湾区的区域生态系统服务功能属于《全国生态功能区划》划分的人居保障功能大类中的大都市群生态功能类型, 生态保护与管控的主要方向是控制城市规模, 加强生态城市建设。湾区城市根据各自的城市发展状况和自然生态空间结构特征, 进行了不同的生态空间用途管制实践探索。

2.1 广东省

我国广东省实行“三线一单”的管控模式^[28], 即对生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单进行精细化管理。从分类管理角度出发, 梳理国土局等相关部门的各类生态要素, 构建生态保育型、休闲游憩型、安全防护型、垦殖生产型4大分区类型及28小类的生态要素数据库(图 2), 并融入各市域“三线两区”空间治理体系, 落实生态用地的动态维护^[29]。

在省级管控要求的基础上, 各地市结合地方实际情况采取了不尽相同的管控方法。广州以22个功能片区为单位, 划分三种类型生态功能单元：①城镇开发边界外围的基质类生态单元。以行政村为初步空间单元, 结合生态空间分类方案, 划分或归并, 形成生态功能单元, 采取“分区准入+控制指标”的管控方式, 如自然保护区的控制指标包括生态保护红线面积、生态控制区面积、生境保育指标、水环境与土壤环境质量等。②与城镇开发边界嵌合的生态功能单元。结合法定政策区边界调整规划管理单元, 一个自然保护地作为一个独立的生态单元, 采用详细规划方式管控。③廊道类生态单元。对于河流廊道等起到生态联系功能的重要结构性生态空间, 划定廊道类生态单元, 以详细规划方式管控。控制指标包括：廊道总面积、廊道宽度、廊道内绿地和非建设用地比例、廊道内水面率、连通度指数等。深圳在基本生态控制线的基础上划分三级管制区, 融合自然环境、生态资源、土地管理、用地权属等多重要素综合划定生态单元作为基本管理单元, 分为各类资源保护区、郊野公园等, 编制生态空间详细规划^[30]。佛山挖掘自然生态空间的多元服务功能, 整合湿地、森林、山脉等自然生态要素, 从“乡一城郊一城区一社区”四个层级构建“域一圈一环一点”四个层次生态生活圈, 对自然生态空间与市民生活共享协同发展进行探索。

2.2 香港

我国香港推行国际生态合作公约及协定, 赋予生态空间管制的权力, 注重生态保护立法, 构建了功能分类明确、责权部门清晰、管控规则精细的生态环境管制体系。政府部门组建专项委员会, 制定了针对城市、环境、公园、动植物等生态环境管控要素的专项管控法规公文与行动准则, 并明确实施监督管理与落实运行的管控部门职责(图 3)。渔农自然护理署和规划署按照刚性、弹性相结合的原则平行管理生态空间, 在保护生态空间功能环境的基础上进行健康有序的城市发展建设, 如经评估认定对生态环境无影响的道路、污水处理设施等城市基础设施可获得审批, 生态工程项目、休闲游憩设施等必要的基础设施允许建设。同时, 香港积极调动社会力量参与生态空间的治理, 针对生态保育区制定管理协议计划和公私营界别合作计划, 实行政府和社会的协同管理^[31], 通过成立海洋公园公司、环境及自然保育基金等多种形式积极实行生态宣传、普及全民生态教育, 使市民的生态保育意识上升为社会共识。

2.3 澳门

我国澳门土地总面积为32.9 km², 其中半岛地区面积相对狭小, 人口集中, 自然生态系统主要以海洋和大量小面积的休憩游览绿地为主；离岛地区面积较大, 生态保护区和郊野公园占比较多, 呈现出“大疏大密”的生态空间结构。澳门环境保护局发布的《澳门环境保护规划(2010—2020)》提出采用环境功能区划管理的方式, 将全澳划分为环境严格保护区、环境引导开发区以及环境优化控制区三大类：①环境严格保护区以维护珍贵的生态资源为主, 严禁一切与生态保护和修复无关的建设项目；②环境引导开发区根据澳门特有城市结构分为一类区和二类区, 以生态保育为主, 在环境管理指引或标准的指导下可进行有限制的开发利用；③环境优化控制区以改善生态质量和功能为主, 管控限制较弱, 可进行适度的开发利用^[32-34](表 2)。

3 粤港澳大湾区自然生态空间管控存在的问题与分析

粤港澳大湾区整体自然生态空间特征复杂, 各地市现行的生态空间管控模式多样, 普遍存在着生态保护与社会发展之间的矛盾, 各自的特色与优势在区域层面还未得到充分体现。

3.1 自然生态空间建设活动指引粗放, 生态服务功能价值降低

以往城市建设用地是城乡规划和管制的重点, 缺少市、县总体范围内对于生态、农业、城镇空间的统筹, 针对生态安全的建设活动管控政策供给不足。城镇建设用地碎片化分布、村庄建设用地与农田交织凌乱、城市基础设施随意穿插自然生态空间等问题频现, 严重影响了区域自然环境的完整性与连通性^[35]。研究发现大湾区的土壤保持与生态环境质量的服务水平呈现出东西部高、中部低的空间分布格局, 生态服务功能表现出较强的空间异质性^[36]。经测算粤港澳大湾区固碳释氧量发现, 91.57%的固碳释氧价值损失主要是由城镇建设用地侵占农田和草地空间引起的^[37]。有学者应用多种模型预测未来十年广东省城镇化发展的空间格局得出, 到2030年将以年均6.28%的增长率新增3407 km²的城镇化土地^[38], 扩张需求的建设空间与自然生态空间保护持续博弈, 自然生态空间的生态产品和生态服务的内涵式保护利用面临较大威胁。

3.2 生态空间分类标准不统一, 生态用地利用效率较低

现行空间性规划对具有巨大生态价值的未利用土地和城镇周边的山体、水体、郊野公园等用地归类缺乏明确规定^[39], 因此, 大湾区各城市对区域内自然生态空间采用不同的管控标准和约束底线, 形成了差异化的空间分类体系。特别是从功能角度, 自然生态用地缺乏明确的概念界定和详细的功能分类, 生态性空间与建设性空间在一定程度上界线不清, 城镇建设区内一些禁止或限制建设的空间没有体现为生态用地空间^[40], 导致区域内自然生态空间的覆盖不足, 大量自然生境被人工改造为城市生境, 耕地质量整体退化, 海洋特色生态系统和渔业资源衰退, 具有独特生态价值的湿地被转换为单一功能的农用地或建设用地。如深圳在人为改造的生态用地侵占下, 所拥有的高质量自然森林面积已低于生态控制线面积的1/3^[41], 导致生物种类减少, 生态空间活力下降。澳门自然生产力已低于1^[42], 表明自然生态空间土地利用效率低下, 其土地利用的生物生产力低于全球各类土地利用的平均生产力。

3.3 空间管控事权分离, 生态管控合力不足

粤港澳三地对自然生态空间保护和开发的管控具有不同的行政主体。香港由环保署、警方等多部门协同参与生态环境监管, 环保署下属的办事处是贯彻执行环保法律法规执法活动的主要负责方。澳门环保局是统一管控自然生态空间的防治、控制、处理环境污染制度的行为主体, 通过立法执法对生态空间环境进行规制。广东省在国家颁布的大气、水、土壤等生态环境要素保护的法律法规的指引下, 因地制宜制定了地方性的环境管理政策和标准^[43], 在自然资源部组建之前我国没有空间规划来统筹社会、经济、环境的协调发展, 因此环境规划与城市规划在无强制性协调控制的因素下, 按照各自的规划体系编制专项规划, 导致环境规划和城市规划无法协调, 很难对生态空间保护与城市发展建设进行有效的指导和精确的管控。因此, 大湾区自然生态空间在不同规划中出现的生态环境相关空间的内容均有不同程度的边界重叠, 这给生态空间的利益协调带来很大的难度和不确定性(表 3), 未能形成管控合力^[44]。

3.4 生态建设与社会发展不匹配, 共享参与机制尚未完善

在当前促进经济高速发展的市场力主导下, 生态用地由非建设用地向建设用地转化多呈现出经济效益推动的市场化行为；而只有当土地的生态价值面临严重威胁时, 体现规划控制的政府力才有可能强制将建设用地转化为非建设用地, 这与大湾区城市群高质量发展阶段中人民日益增长的生态需求不匹配。虽然粤港澳三地拥有山水林田湖草等丰富的生态要素, 但粗放的城镇开发建设往往忽视自然生态空间的有效管护, 导致城镇与生态分离, 难以充分发挥建设用地与非建设用地在空间上生态-经济-社会的综合效益^[45-46]。目前, 大湾区范围内自然生态空间的用地权属、景观布局和环境保护等相关权益尚未在法律法规和现实中得到表现和落实, 生态保护难以形成有意识的行为。特别是相对于港澳而言, 内地自然生态空间管控的执行和监管由各级环保部门进行, 主要依靠行政力量, 公众参与度相对较低, 生态意识的积极性普遍较低。

4 讨论与建议

粤港澳大湾区自然生态空间管控过程中出现的一系列问题, 严重影响新时代大湾区生态文明建设。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出以绿色发展、保护生态为原则, 以建设生态安全、环境优美的美丽湾区为引领, 到2035年实现宜居宜业宜游的生态型湾区。在自然生态空间管控领域, 应从自然生态空间管控的目标、层次、手段、部门、主体等角度进一步增强区域发展的协调性, 逐渐向技术与政策结合、顶层与底层共同设计、宏观发展规划与具体行动计划同步实施的综合管控转变。

4.1 从增长导向转向生态导向, 提升湾区整体生态服务功能

从管控目标上来看, 应转变以增长为导向的无序扩张思路, 加强自然生态空间功能价值提升的整体性保护。识别与统筹自然生态要素, 建立湾区全域全要素的生态系统数据库, 作为生态保护与城市发展建设协调的基础资料。通过InVEST等模型模拟不同土地覆被情景下生态服务系统的功能变化, 针对性开展生态环境承载力、生态服务功能、生态敏感性等生态系统服务价值的定量评价, 为政府部门的决策提供科学依据。协调“深港”和“江肇广惠”跨区域的山林屏障带建设, 提升连片山地丘陵的连通性。强化湾区南部的海洋资源及海岸线保护, 提升连续的近岸海域生态系统完整性。严格控制建成区扩展, 优先将生态空间规划作为用途管制的基础, 赋予用途管制新的内涵, 强化生态空间土地开发的集约利用和生态要素的保护性要求。重视自然保育, 以珠海、江门、惠州、广州为重点城市, 开展林地、草地、滩涂、浅海区等生态建设和恢复保育工作；香港、澳门注重设置市内公园、郊野公园等自然保育区域, 全面促进生物承载力提升, 满足区域生态服务公共产品的供给。

4.2 从单一城镇尺度转向“区域-市县-单元”多维尺度, 优化分级分类空间模式

从管控层次上来看, 应转变湾区各市基于单一城镇尺度的生态空间格局塑造, 注重“区域-市县-单元”多维尺度的空间分类衔接和细化。区域层面定结构、定规模、定边界, 明确自然生态空间边界约束, 结合周边用地功能布局, 明确自然生态空间的主要服务功能。依据生态主导功能和自然保护价值, 形成生态保育型、休闲游憩型、生态廊道型三种生态功能类型, 并对不同类型分区制定相应规划管控机制与实施措施。市县层面生态空间功能分类多元化, 划分功能区块, 确定用地类型与比例, 制定准入项目类型正负面清单和重要要素控制指标。实行分级动态管控, 生态底线区执行最严格的生态保护制度, 生态发展区在确保生态资源不受破坏的前提下, 严格按照项目准入条件及相关建设要求, 有限制地进行管控。通过协调行政边界、规划管理边界落实精细化的分类管控需求。单元层面生态空间功能更加细致, 划定单元边界落实地块的具体建设项目指标。每种生态功能类型的单元应充分考虑现状建设以及发展需求, 与相关规划进行充分协调, 与生态控制线等管理边界进行衔接, 确保生态空间管制要求可落地实施(图 4)。

4.3 从静态控制转向动态管控, 建立控引结合的弹性指标体系

从管控手段上来看, 简单划定城市增长的刚性界限往往事倍功半, 城市增长边界的划定应考虑市县的发展需求, 预留弹性增长空间, 确保自然生态空间内生态保护与保护性利用并重, 提升生态用地的利用效率。在生态空间分级分类的基础上, 建立禁止准入建设项目的清单管理机制, 提出刚性和弹性相结合、绿色低碳导向的整体性控制引导指标体系。从整体规定、建设用地规定、非建设用地规定、综合利用引导四个方面提出相应的指标, 明确主导功能、量控、线控、项目准入、景观指引等规划管控要求, 通过法定规划落实, 指导各生态单元控规和建设实施方案编制, 实现生态空间管控的法定化, 适应社会经济发展的新形势。根据管控单元的主体功能定位、规划主要产业导向以及存在的问题, 政府应对影响城乡生态安全格局的单元制定详细管理要求, 对建设项目提出建设指引以约束空间布局, 控制污染排放, 提高资源利用效率。因地制宜细化和调整管理要求, 以改善单元内的生态环境问题, 达到设定的生态环境质量目标(表 4)。

4.4 从事权分离转向协同联动, 形成生态空间管控合力

从管控部门上来看, 扭转由于行政边界分割导致的自然生态空间管控事权分离, 应在达成共识的基础上, 制定关于大湾区自然生态空间用途管制的专项条文, 明确湾区自然生态空间管控的目标、原则、主体、方式、程序及实施保障等, 统一指导湾区自然生态空间的保护和利用。同时, 以自然资源部为主导, 成立区域联合体对湾区的生态环境进行协调与管理, 如成立港澳-广佛深生态协会、深圳-惠州组团的珠东管理平台、中山-珠海-江门组团的珠西管理平台、肇庆生态委员会等。对具有较高价值的生态用地, 区域联合体直接介入, 在有条件的情况下逐步收归国有, 以避免产权不明晰带来管理实施上的难度。在生态资源统一确权登记的基础上, 健全生态补偿、产业发展引导等多重利益协调机制。实施跨学科的技术应用, 结合地理学、社会学、土地管理学等专业技术的协同创新, 对资源、环境、旅游、建设项目等进行多层次的生态评估与管理咨询(图 5)。构建法律、行政、经济的深度合作网络, 做到区域统筹、陆海统筹、城乡统筹、保护与利用统筹, 形成生态保护合力。

4.5 从政府规划管制转向多元主体共治, 完善共商共建共享机制

从管控主体上来看, 应大力推动公众、企业、智库等多主体参与湾区环境管控, 完善共商共建共享的机制。自然生态空间建设不能仅靠单一的规划管制手段, 更需要吸收居民、企业界、学术界等领域的参与, 生态规划和政策制定应广泛地征求各方的意见, 有效推动行政管制和市场配置的协同共治, 加强自然生态空间管制过程的双向性。借鉴香港的公私营界别合作计划, 建立吸引社会资本投入自然生态空间保护的市场化机制, 推行生态修复第三方治理, 满足经济社会发展对自然生态空间的生态产品与服务的多样化需求。

5 总结与展望

粤港澳大湾区各城市因生态资源禀赋、发展阶段、发展诉求各有差异, 各地自然生态空间的划定方式与管控方法也呈现出不同特征, 但均遵循建法立制的管控手段, 并通过用地功能分级分类、项目准入清单等途径落实生态管控。广东省的“三线一单”和澳门的环境功能区划对土地用途的管控简单明确, “建设用地”与“非建设用地”针对各类建设项目的准入条件相对明确, 对于生态用地的利用与控制有较强的约束作用。从控制内容和实践情况来看, 广东省生态要素及生态分区划分精细, 但跨市政府部门间的协作与沟通较少, 易导致区域自然生态要素管控不到位。香港因管理体制的不同, 由规划署、渔农署、各种委员会、基金组织等机构共同协助生态管控与发展资助, 自然生态空间管控事权明确。

湾区各城市的自然生态空间管制更多的是基于自身发展需求的治理, 生态空间管控过程中出现了建设活动指引粗放、空间分类标准不统一、空间管控主体事权分离、共享参与机制不完善等主要问题。为提升粤港澳大湾区自然生态空间管控成效, 综合考虑湾区自然生态空间生态-社会-经济特征, 提出以生态优先为原则, 统筹区域整体自然生态要素, 提升湾区自然生态空间服务功能价值；优化“区域-市县-单元”尺度下分级分类空间模式, 形成“功能类型分类-分区管制指引-单元指标落地”的分层控制体系；充分考虑现状建设以及未来发展需求, 建立控引结合的弹性规划指标, 指引自然生态空间可持续发展建设；构建大湾区生态空间管控的协调联动机制, 形成生态管控合力；推动多主体参与共治, 实现公平与效率的平衡。

自然生态空间综合管控的实质是对城市增长与生态环境保护之间双向耦合的结构功能关系的调理, 未来应从系统观、生命观、特色观、人本观的角度进一步探究自然生态空间与城镇社会的相互作用及影响, 均衡配置建成环境与自然生态环境的用地空间, 明确自然生态空间实施生态修复和用途管制后的产业发展路径, 细化落实自然生态空间在生态、社会、经济层面的综合管控措施, 以促进自然生态空间综合管控效益的提升。