建立生态保护地体系是实施生态保护的重要手段, 目前我国各类型、各级别生态保护地总面积约占陆域国土面积的18%^[1], 自然保护区是我国生态保护地体系的主体^[2], 截至2017年底, 我国共建设内陆及内陆水域各类型生态保护地数量约有12万个, 累计面积约为25000万hm²以上, 超过国土面积的四分之一。

随着我国生态文明体制和生态环境保护政策法规体系不断完善, 不同类型生态保护地的主体功能、保护层次和发展路线逐渐明晰, 管理事权进一步明确。长期存在的各类生态保护地人为割裂、空间区域重叠、土地权属不清、管理权限不明等潜在问题不断凸显, 生态保护地主体功能的发挥受到制约, 与周边社区发展需求之间的冲突日益激烈, 需要建立基于细化保护措施、满足发展需求的多类型生态保护地的空间及分区管制技术方法。

1 我国生态保护地发展现状 1.1 我国生态保护地主要类型

生态保护地泛指各种类型受保护的地区或地域, 1994年世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)下设的世界保护区委员会(World Commission on Protected Areas, WCPA), 根据主要管理目标把种类繁多的保护地体系划分为6类(表 1), 在依法建立保护区时就明确该保护区的主要管理目标, 系统而有侧重点的开展对生态环境和资源的保护^[3]。

1956年我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区, 之后的近25年时间里, 自然保护区是我国生态保护地的唯一类型^[4], 截至2018年我国建立国家级自然保护区446个(2018年5月31日最新统计数据为474个)；以1982年为起点, 国务院首批审定公布了北京八达岭-十三陵、安徽黄山、杭州西湖等44处国家重点风景名胜区, 生态系统的游憩功能开始得到重视, 并在《风景名胜区管理条例》(中华人民共和国国务院令第474号)中得到明确；2000年开始, 地质公园、水利风景区、湿地公园、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、沙漠公园等多种类型的保护地相继建立, 在之后十几年的时间里呈现数量的井喷(表 2), 分属原国土资源部、水利部、农业与农村部(原农业部)、原国家海洋局等多个部门管理, 全国每个省(市、自治区)都有类型不同、面积不等的保护地分布(图 1)。

1.2 多类型保护地的功能划分

从时间节点来看, 我国多种类型的生态保护地产生的阶段, 与国家和人民生活水平的提升程度相呼应, 呈现出各自不同的特点和功能。总体而言, 我国的自然保护区与其他类型生态保护地相比, 主体功能依然体现在对生态系统和物种天然集中分布区的特殊保护与管理上, 即IUCN自然保护地体系中的I类, 但从实际运行情况来看, 我国自然保护区已经基本涵盖了IUCN自然保护地体系中的所有类别^[5-6], 其他类型保护地依据国家现有的法律法规、管理办法, 不同程度的体现了游览、观赏、文化教育等开发行为, 与IUCN自然保护地体系的管理目标形成呼应(表 3)。

1.3 多类型保护地土地利用冲突分析

土地利用冲突是指在土地资源利用中各利益相关者对土地利用的方式、数量等方面的不一致、不和谐, 以及各种土地利用方式与环境方面的矛盾状态^[7], 涉及到自然、经济、社会、生态、政治等多个领域, 从研究尺度来看, 己有案例主要集中于国家、省市、城乡交错带、滨海或沿河地带、自然保护区、乡镇村等各个尺度^[8]。

我国生态保护地发展历程较短, 建设时序集中, 现存的各类型保护地存在一定程度的空间和用地交叉重叠, 对于出现空间重叠的生态保护地而言, 用地冲突主要体现为保护地不同功能区对土地保护和开发的限定程度不同, 同一地块承担不同层级的开发权限(图 2), 是土地利用冲突的主要诱因。

土地利用冲突的识别和分析比较复杂, 目前国内外土地利用冲突的具体研究方法主要有采用参与式调查法^[9-10]、逻辑框架方法(LFA)^[11-12]等进行定性分析, 利用数理统计分析法^[13-15]、空间统计分析法^[16-18]开展冲突的定量分析。本文对于产生土地利用冲突的多类型保护地, 采用参与式调查法进行社区调研, 进行冲突地块土地权属性质、利益相关者构成等定性分析；利用空间统计分析法对产生冲突的地块进行定量分析和识别, 结合自然保护地的功能区划分方法, 以优先保证自然保护区分区、生态红线边界为原则, 对其他类型保护地的冲突地块进行土地开发层级的调整, 对具备旅游、宣传教育等开发性质的地块进行聚集优化, 便于多类型保护地的工作协调和管理。

我国对生态保护地的建设质量和协调管理能力高度关注, 生态环境部等七部门先后组织实施了“绿盾2017”、“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动, 重点检查自然保护区范围及各功能区边界。2018年生态环境部批复函件, 对吉林省松花江三湖自然保护区的边界和功能区调整做出了批示, 调整了保护区内存在用地冲突的部分区域, 吉林红石国家森林公园(以下简称“森林公园”)与调整前的三湖自然保护区空间用地高度重叠, 本文以之为研究案例, 对红石国家森林公园的空间用地冲突进行分析, 为优化功能区调整提出建议方案。

2 研究地区与研究方法 2.1 研究区概况

以吉林红石国家森林公园(以下简称“森林公园”)为案例，其地处长白山富尔岭支脉西部, 大部分位于吉林省桦甸市红石镇和白山镇行政区内, 于2005年12月经国家林业局评审正式批复设立, 地理位置：127°05′—127°19′E, 42°34′—43°06′N, 总面积28574.60 hm², 水域面积2269 hm², 森林覆盖率93.2%。2009年吉林松花江三湖国家级自然保护区建立, 规划面积115253.2 hm², 森林公园范围内50个林班、25000多hm²面积划入自然保护区范围, 二者空间用地重叠面积比例达到90%。

2.2 研究方法 2.2.1 参与式调查法

参与式调查(Participatory Rural Appraisal, PRA)是通过调查问卷、小型座谈会、知情人深入访谈等方式, 了解研究区实际变化情况^[19], 依据红石国家森林公园和三湖国家级自然保护区重叠区域, 确定调查走访区域, 选取森林公园职工及居民为采访对象, 围绕森林公园开发经营与自然保护区保护的主题开展访谈, 内容涉及居民生计、土地使用、政策、保护意识等。

2.2.2 空间统计分析

针对案例区范围进行空间叠置分析和土地利用转移矩阵, 分析案例保护地权属管理问题以及开发保护矛盾的主要区域。空间叠置分析(spatial overlap analysis)通过ArcGIS 10.3空间分析软件将案例自然保护区和森林公园边界进行叠加, 找出空间重叠区域。土地利用转移矩阵是对一定时间内土地利用变化的定量描述, 本研究采用2000年与2010年两期土地利用数据, 对研究区内土地利用变化进行分析。

3 研究结果 3.1 森林公园用地类型及趋势分析

根据土地利用现状数据(图 3), 红石国家森林公园重叠区域的主要土地利用类型为林地, 面积约为210.11 km², 约占区域总面积的72.11%, 其次是水面面积约为51.01 km², 约占森林公园总面积的17.51%；建设用地面积约占该区域面积的2.15%, 主要包括建制镇、铁路用地、村庄和风景名胜及特殊用地等, 集中分布在红石镇及周边社区, 生活和生产经营活动频繁。

根据对比十年间森林公园范围内的土地利用变化趋势, 发现整体保护良好, 土地利用类型变化面积约为1.70 km², 约占总面积的0.58%；林地共减少约0.35 km², 其中林地转变为农业用地面积约0.54 km², 由农业用地、水面转变为林地的面积约为0.19 km²；十年间居民建设用地增加了0.29 km², 该区域主要分布于森林公园的西北部建制镇与乡村周边。

综上分析, 自森林公园建成后该区域建设用地无明显扩张, 区域内自然生态系统保护现状良好, 生态格局相对稳定。近年森林公园及周边扶贫压力大, 游客接待逐年上升, 截至2017年底已经突破10.35万人次, 森林公园未来面临更加迫切的发展需求。

3.2 生态保护地重叠区的管理与冲突分析

通过空间叠置分析, 森林公园和松花江三湖国家级自然保护区高度重叠, 重叠面积占森林公园总面积比例约90%(图 4), 一个建制镇、两个行政村、三处重要景点位于国家级自然保护区范围内, 森林公园未将辖区内土地进行合理明确的功能区划分, 森林资源保护与合理开发等用地范围不明确, 提高了保护地的管理难度。

2009年松花江三湖国家级自然保护区调整范围, 将森林公园约90%的面积纳入自然保护区范围, 遵照上位法原则, 应当按照《中华人民共和国自然保护区条例》相关规定进行管理。按照《条例》第二十六、七条规定, 该空间重叠的区域内不能进行砍伐、放牧、旅游开发等活动, 与森林公园的主体功能区划和规划建设内容产生冲突(表 4, 图 5)。

根据实地调研, 该重叠区域内的部分村庄已迁出, 森林公园原规划中的生活与旅游设施停止建设, 影响了森林游憩、环境教育等主体功能。

3.3 森林公园与保护区功能协调的探索

对于存在大面积重叠的生态区域, 以保障生态保护地内生态系统完整性(包括典型物种)和生态服务功能的优势作为首要目的, 明确保护的核心目标, 同步完成森林公园和自然保护区的功能分区调整(图 6、7), 实现森林公园与保护区在功能区空间上的协调(表 5)：1)、将森林公园与自然保护区核心区、缓冲区的重叠部分划为生态保育区, 禁止建设开发活动实行严格保护；2)、将森林公园与三湖国家级自然保护区实验区重叠的部分划为核心景观区开展小规模生态旅游活动；3)、将森林公园其他范围、周边建制镇与行政村范围划为一般游憩区、管理服务区, 引导森林公园周边的社区居民参与旅游经营活动和附属产业。

4 对策建议 4.1 全面“摸底”多类型生态保护地

以国务院机构改革为契机, 推进多类型生态保护地全面“摸底”。国务院机构改革之前, 我国保护地“家底”不清楚, 各类保护地管理交叉、重叠问题较多。国务院机构改革方案发布后, 保护地管理事权得到明确。2018年我国围绕保护地开展“绿盾2018”、生态保护红线划定、自然保护地大检查等工作, 对各项批复、管理机构、四至边界、规划图件、各类自然保护地交叉重叠等情况进行系统督查, 可以借此机会厘清多类型保护地空间重叠问题的现状, 妥善完成保护地管理划转工作、建立保护地数据库、建立定期数据更新与审核机制。

4.2 逐步建立多类型生态保护地的评价指标与精细管控体系

生态保护地的存在意义在于发挥生态产品功能, 核心管护目标在于保证保护地内生态系统完整性(包括典型物种)和生态服务功能的优势^[20-21], 进而良性维续游憩、文教等其他功能, 形成基于核心目标的协调性评价指标体系(表 6), 应用到具体保护地时提供参考范围。

以“核心目标协同管理”为基本思路推动生态保护地精细管控体系建设, 遵循“面积不减少、性质不改变、功能不降低”的根本原则, 综合考虑多类型保护地所在区域的生态功能定位, 保障多类型保护地核心管护目标的一致性、分区管护措施的差异性, 建立生态保护地的分类、分级、分区差异化精细管控体系。

4.3 开展分时序的协调性评价, 综合开发协调发展方式

充分考虑时间维度, 对空间重叠的多类型保护地进行承载状态与协调水平进行评估, 从现状、趋势两个层级和维度进行评价和预测(图 8), 建立基础与过程管理(Foundation-Process Management, FPM)的评价流程, 重点着眼于保护地及其社区、产业与旅游开发与保护地重点保护生态脆弱区之间的冲突, 甄别保护地经济建设与生态保护协调发展存在的问题。

生态保护地是区域生态安全的底线, 同时也是为人类提供游憩服务的重要场所, 多类型保护地的空间重叠和人为活动干扰很难避免, 针对重叠的多类型保护地建立起一套精细化管控体系, 基于管理目标对具体的区域类型划分、资源利用方式进行因地、因时、因势的限制和干预, 能够因地制宜的开发多类型生态保护地及周边社区的协调发展方式, 以最小的资源代价获取生态、社会和经济效益的最大化。

4.4 完善国家公园管理体制建设的建议

我国国家公园体制试点区普遍存在两方面突出约束：人、地^[22], 即试点区范围内土地使用权属不统一, 内部有大量的原住民和人类干扰活动。国家公园体制试点区本身就是一个套嵌着多种类型生态保护地、人类活动地带甚至建制城镇的复合体, 从空间管制上只能通过把握核心保护目标、细化分区管护需求的方式来实现。考虑到国家公园建设的终极目标, 以“保护为主”作为核心, 对试点区优先开展空间分区分级划分, 保障典型生态系统、物种、文化遗迹的保护需求和范围边界, 逐步落实准入机制、资源利用形式、开发次序及强度等发展规划, 在体现国家代表性、典型性的同时, 让国家公园的优质生态产品实现永续利用, 满足原住民、社会公众和子孙后代的发展需求。