国家级经济技术开发区(以下简称国家级经开区)自1984年设立^[1]以来已走过30余年的发展历程, 成为中国推动开放型经济发展, 促进工业化、城镇化进程, 实现区域发展战略的重要支撑。截止2015年12月, 经国务院批准设立的国家级经开区总数达到219家, 遍布全国各地(图 1)。2015年, 219家国家级经开区实现地区生产总值77611亿元, 第二产业增加值55577亿元, 第三产业增加值20450亿元, 财政收入14651亿元, 税收收入13062亿元, 实现进出口总额47575亿元(其中, 出口27162亿元, 进口20413亿元), 占全国的比重分别为11.5%、20.3%、6%、9.6%、10.5%和19.4%。国家级经开区已成功开拓出一条具有中国特色的以园区为载体的新型工业化、城镇化和国际化道路, 成为中国经济发展最快、吸引外资最多、投资环境最优、技术水平最高的现代化产业集聚区, 是中国工业化、城镇化、国际化的重要平台和载体, 是经济发展的重要增长极^[2]。

国家级经开区的发展是中国改革开放30多年发展的缩影。30余年来, 国家级经开区走过不平凡的历程, 为中国改革开放和现代化建设做出了重要贡献。与此同时, 国家级经开区的发展存在着地域、产业结构和发展阶段的差异性; 国家级经开区作为以工业为主导的产业集聚区, 资源能源消耗和污染排放总量大, 承载的资源环境压力也更为突出, 部分国家级经开区仍存在节能环保意识不足, 环境管理基础能力薄弱的问题, 因此经济快速发展的同时面临着资源环境新挑战^[3]。如何处理好经济发展与节约资源、保护环境的关系, 实现绿色、低碳、循环发展, 提高发展的质量和效益, 是国家级经开区在新形势下面临的新问题^{[2, 4]}。

2014年以来, 为进一步推进国家级经开区的创新驱动和绿色发展, 商务部拟对其绿色发展单独进行评价, 通过开展园区间、年际间可量化、可比较的绿色发展水平评价, 进一步明确发展方向和定位, 对国家级经开区在绿色低碳循环发展方面加强引导。本研究的关键问题是如何建立国家级经开区绿色发展指数方法, 对国家级经开区的绿色发展水平进行评价, 以期为管理决策提供参考。

1 文献分析

国家级经开区的绿色发展, 究其根本是在经济、环境和社会发展之间寻求一种利益最大化的发展模式, 追求一种高效益、高质量的可持续发展模式。绿色发展具有多维特征, 其评价应是渐进性的, 在发展的不同阶段需要有相应的指标动态调整。构建绿色发展评价指数, 指标体系的建立、指标权重赋值及指数计算方法是3个最核心的问题。

1.1 园区绿色低碳循环发展相关评价指标体系

在中国期刊网以“工业园/园区+低碳/绿色发展/生态工业/循环经济/可持续发展”为关键词组合, 标题检索了2005—2014年的论文, 检出与指标体系相关的130余篇文献。同时检索了国家、省市等尺度绿色发展相关的指标体系, 分析了不同研究者关于园区评价构建的指标体系, 其通常由目标层(一级指标)、准则层(二级指标)和指标层(三级指标)组成。目标层主要指该指标体系拟评价的目的, 如绿色发展、循环经济发展、生态工业发展等; 准则层主要包括经济发展、资源能源消耗、污染物排放、生态环境和社会发展几个方面, 各准则层(二级指标)下分别设立具体指标。国家、省市尺度的绿色发展评价也基本与此类似, 准则层基本为经济、资源、环境、社会几个纬度。对前述文献检索检出的130余篇文献的指标体系进一步分析, 对指标进行分类, 筛选出经济发展、资源能源、污染物排放、生态环境、环境管理5个方面应用频次较高的三级指标(图 2), 这些高频指标可作为评价园区绿色发展的重要参考。

1.2 基于指数方法评价区域尺度绿色发展指标体系

通过建立指标体系评估园区绿色发展面临的一个主要问题是无法对园区的综合绩效进行评价, 也难以对园区间进行横向量化比较。多指标加权评价方法中常用指数来反映指标加权的结果。指数方法是在评价指标体系基础上, 经标准化和加权归一化处理后, 得到无量纲的指数, 实现对园区间综合绩效进行量化比较。目前, 指数方法在国家和地区层面可持续发展评价、环境绩效评价等方面已有较多应用。耶鲁大学建立了全球国家环境绩效指数(Environmental Performance Index, 简称EPI)方法^[5], 每2年发布各国的环境绩效指数; 中国国家统计局中国经济景气监测中心、北京师范大学等单位自2010年以来连续发布中国绿色发展指数报告^[6], 发布各省及主要城市的绿色发展指数。在园区层面上, 中国商务部和国土资源部分别针对园区发展的不同方面用指数进行了评价。商务部自2002年起开始对国家级经开区开展投资环境综合评价, 并进行了多次修订, 2011年改为综合发展水平评价, 对各国家级经开区发展水平的差异和决定性因素进行识别, 评价内容包括经济发展、科技创新、生态环境、社会发展、体制创新5大类93项指标^[7], 成为指导国家级经开区综合发展的重要工具。清华大学运用多目标排序方法构建了中国生态工业园区发展环境绩效指数, 量化比较了2009—2010年20余家国家生态工业示范园区年际间及园区间的环境绩效变化^[8]。2016年国家发展和改革委员会、国家统计局、环境保护部、中央组织部制定了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》^[9]。2016年工业和信息化部制定《工业绿色发展规划(2016—2020)》, 提出建设绿色园区, 随后发布了《绿色园区评价指标体系》^[10]。表 1为一些代表性案例指数构建方法的比较, 所列案例中指数构建方法, 其均包括两级指标体系, 权重分配多采用层次分析法或等权重法, 但指数计算方法各有不同。全球国家环境绩效指数和中国省级环境绩效指数主要采用接近目标法, 其前提是各项指标设定一个恰当的政策目标; 中国省级和城市绿色发展指数采用均值标准差法; 国家级经开区综合发展水平评价指数使用极差归一法, 即将指标原始数据集合等比例变换至0—100的范围内。国家生态工业示范园区环境绩效指数应用标准化方法和正态分布的累积分布函数NORMDIST依次对各项指标进行无量纲化和二次赋值^[8]。

2 国家级经开区绿色发展指数构建

充分考虑国家级经开区的发展特色和绿色发展的内涵, 选择能较好体现现阶段发展特色和未来发展趋势的指标体系, 形成绿色发展指数, 对于凸显绿色发展指数的引导作用尤为重要。以下首先对国家级经开区的发展特色、发展内涵进行分析, 继而提出绿色发展指标体系建立原则, 并介绍绿色发展指数构建方法。

2.1 国家级经开区发展特征分析

国家级经开区经过30余年的发展, 已形成一定的发展特征, 主要体现在以下方面^[4]:(1)普遍形成了以管委会为主的准政府管理模式、精简高效的管理体制和运行机制; (2)对区域发展的支撑带动作用持续增强, 对促进国家经济发展起到很大的作用; (3)国家级经开区从无到有, 发展速度和规模均已达到一定程度, 在新的时期将更多地侧重发展的质量和效益, 实现经济社会环境全面协调可持续发展已是大势所趋; (4)国家级经开区已经成为中国推动开放型经济发展, 促进工业化、城镇化进程, 实现区域发展战略的重要支撑, 工业化和城镇化协同发展的趋势日趋明显; (5)国家级经开区以先进制造业、现代服务业为依托, 产业由重到轻变化, 参与国际分工的现代产业体系初步建立; (6)国家级经开区在空间地域分布、产业发展、综合竞争力等方面的区域差异也日益加大。

2.2 国家级经开区绿色发展内涵分析

深入剖析国家级经开区绿色发展的内涵是构建绿色发展指标体系的重要基础。中央政府2013年以来陆续出台的一系列文件中均包括推进园区绿色、低碳、循环发展的内容, 这是当前及今后一个时期中国各类园区推进绿色发展的核心。目前关于园区绿色发展尚无统一的定义, 本研究结合国家关于园区绿色低碳循环发展的总体设计, 通过突出国家级经开区绿色发展的重点任务^[4](或行动)代之以抽象的定义, 主要包括:(1)绿色招商, 强化节能、环保、土地、安全等指标约束, 综合运用产业和环保标准淘汰落后产能, 大力发展战略性新兴产业和现代服务业, 促进产业结构优化升级; (2)合理控制区域内能源消费总量, 优化能源结构, 提高清洁能源在能源结构中的比例, 构建多元化的清洁能源供应网络, 实施精细化能源管理; (3)围绕区内主导行业和主要废弃物构建循环经济产业链, 大力发展生态工业和循环经济, 建立资源能源一体化管理系统, 提升废弃物资源综合利用水平; 建立工业废弃物全过程管理, 推进区域产业共生体系建设, 全面提高园区废弃物资源综合利用水平; (4)积极推动绿色建筑和绿色生态城区建设; (5)实施总量控制, 加大污染物减排, 提高再生水利用率, 加强污染源头控制, 提高区域环境应急管理能力; (6)积极推动低碳发展, 创新管理机制。上述重点任务或行动基本涵盖了现阶段园区推进绿色发展的主要方面。

2.3 国家级经开区绿色发展指标体系建立原则

关于绿色发展指标体系构建, 通常可从2个视角入手, 一是突出关键行动, 二是侧重发展绩效。本研究认为园区绿色发展是一个持续改进的过程, 对绿色发展的评价指标体系更多侧重绩效评价, 绿色发展关键行动宜由园区结合实际灵活实施。基于对国家级经开区发展特点、绿色发展重点任务的分析, 提出国家级经开区绿色发展指数指标体系建立原则, 包括以下方面:(1)面向国家级经开区未来发展定位, 特别是体现科技创新驱动和绿色集约发展; (2)体现国家级经开区发展方式的转变, 由追求速度向质量和效益转变, 通过转变发展方式提高园区的资源能源效率和产出率, 减少污染物产生量和排放量, 指标体系应兼顾经济发展指标、资源能源消耗指标和环境指标; (3)体现国家级经开区对区域经济社会发展的带动作用, 体现带动区域工业化、城镇化协同发展。(4)兼顾生产端和消费端的指标, 国家级经开区既是产业集居区, 也成为新的城市, 指标体系中兼顾生产端和消费端的指标, 具体可通过温室气体相关指标体现; (5)指标选择为可量化的状态量而非时间相关量; (6)对决策者和公众传递清晰的信息; (7)数据可得, 普遍纳入国家级经开区日常运行管理的统计范围。

2.4 国家级经开区绿色发展指标体系

在文献分析的基础上, 本研究在2014年开展了10余家国家级经开区的现场调研和咨询, 先后组织了2次共90余家国家级经开区生态文明建设和绿色发展培训, 并邀请园区实践者、学者和政府管理者举行了2次研讨会, 深入讨论国家级经开区绿色发展指标体系及指数构建方法。在此基础上, 提出了国家级经开区绿色发展评价指标体系, 由经济发展、资源消耗、生态环境和基础设施4个准则层共21项基本指标构成(表 2)。

2.5 国家级经开区绿色发展指数

绿色发展指数方法是在评价指标体系基础上, 进一步对园区间的绿色发展综合绩效进行归一化的方法。为体现指数评价的延续性, 绿色发展指数园区间及年际间可比, 以及基于相同的准则统计, 国家级经开区绿色发展指数各项指标的目标值以52家国家级经开区2007—2012年相关指标的极值作为参考值, 将指标值收敛于[0, 100]之间, 理想最优值为100, 及格线为60。指标计算涉及的经济指标工业增加值和GDP折算为2007年的不变价格, 数据来自商务部国家级经开区综合发展水平评价基础数据。指数构建方法具体如下:

设p维向量X=(X₁, X₂, … X_p)的观测值矩阵为(1)所示, 其中x_np表示第n个园区的第p项指标^[8]。

(1)

采用接近目标法对X矩阵进行无量纲变换, 见式(2):

(2)

x_max表示2007—2012年指标值最大值; x_min表示2007—2012年指标值最小值。

变换后的观测值矩阵如(3)所示, 其中x_np^*表示x_np一次变换之后的值。

(3)

单项指标完成无量纲化, 进一步应用加权平均法进行评价计算, 计算方法见式(4)^[8]:

(4)

式中, w_j为第j项指标的权重值。

3 2007—2012年度国家级经开区绿色发展评价

本研究以数据基础较完整的52家国家级经开区为对象开展指标体系和指数测试。由于指标体系中部分指标的历史数据的可得性所限, 绿色发展指标指数测试先从表 2指标体系中选取部分指标构建国家级经开区绿色发展指数, 对52家国家级经开区2007—2012年绿色发展水平进行评价和分析, 选用的11项指标及其权重设置见表 3。

评价结果见图 3和图 4。图中横坐标为国家级经开区的GDP总量, 纵轴为绿色发展指数, 气泡大小可选择单位土地面积产出率、能耗强度、水耗强度、人均产出率等指标分别显示。绿色发展指数经标准化变换收敛在0—100之间, 为便于直观表达和比较, 将2007年52家经开区作为一个整体, 定义为一个“虚拟的经开区”, 即将52个经开区各项指标分别加和, 与其他经开区按相同的方法进行绿色指数计算, 得到的绿色指数数值赋值为60, 将其作为参考线(图中红色线条)衡量2007—2012年期间52家国家级经开区各自的绿色发展水平及提升情况。图中紫色线条为52个经开区当年绿色发展指数的算数平均值, 同时对东中西部的国家级经开区的绿色发展指数区别显示(东部31个, 中部9个, 西部12个)。

由图 3和4可见, 2007—2012年测试的52家国家级经开区绿色发展指数整体上呈上升趋势(即向图中右上角区间集中), 平均绿色发展指数从45.7上升到49.4, 同时跨过参考线的国家级经开区数量也有明显增加。但也易见各国家级经开区之间绿色发展指数存在着较大差异, 2012年经开区绿色发展指数最大值为70.2, 最小值为21.3。园区间差异主要表现在以下方面:

(1) 地域发展差异

纳入测试范围的52个国家级经开区, 2007年东部地区国家级经开区的绿色发展指数在26.4—67.1之间, 平均值为46.7;中部地区的绿色发展指数在41.6—55.7之间, 平均值为49.2;西部地区的绿色发展指数在20.4—67.1之间, 平均为45.3;2012年东部地区国家级经开区的绿色发展指数在33.6—70.2之间, 平均值为52.1;中部地区的绿色发展指数在39.1—64.0之间, 平均值为53.4;西部地区的绿色发展指数在21.3—65.6之间, 平均值为45.6。

2007—2012年东中西部国家级经开区绿色发展指数分布见图 5。2007—2012年, 东中西部国家级经开区绿色发展指数均呈上升趋势, 东部和中部国家级经开区的绿色发展指数高于西部地区的国家级经开区, 且东部地区的国家级经开区绿色发展指数差异性较大。关于地域差异对绿色发展指数的影响, 这与我国改革开放以来经济发展由沿海向内地梯次发展的趋势相一致, 在沿海地区, 经济发展过程中兴办经济开发区是一项重要举措, 其经济的先行优势及后续的环境保护先行都对其环境绩效指数有较大影响; 同时在发展较早的国家级经开区中东部地区的国家级经开区数量较多, 也整体抬升了国家级经开区绿色发展指数的参考“基线”。

(2) 国家生态工业示范园区建设对国家级经开区绿色发展指数的影响

图 6列出了2012年52个国家级经开区国家生态工业示范园区建设对与绿色发展指数的影响的关联。

总体来说, 已命名为国家生态工业示范园区的12家国家级经开区, 其绿色发展指数优于批准建设中的经开区和尚未开展国家生态工业示范园区建设的国家经开区。在已命名的12个国家级经开区中, 其2012年的绿色发展指数绝大部分在60以上, 平均为62.1;而批准建设中的经开区绿色发展指数在39.1—65.5之间, 平均为52.3;尚未申请开展国家生态工业示范园区的经开区绿色发展指数在21.3—58.6之间, 平均为45.0。建设国家生态工业示范园区是园区在经济发展到一定阶段且传统的环境污染治理工作取得一定成效后, 向更高的环境目标迈进。生态工业园区强调从系统优化的角度提升园区的可持续发展能力, 提升环境绩效, 已逐步成为园区建立新的竞争力的重要途径。这一定程度上说明了开展国家生态工业示范园区的建设可以反映园区管理者和企业环境保护意识的提高, 国家生态工业示范园区建设对促进国家级经开区绿色低碳循环发展的带动作用, 体现了先进性和示范作用。

4 方法的局限性分析

当前中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段, 绿色发展是高质量发展的重要体现。国家级经开区做为工业经济发展的排头兵、园区绿色发展的引领者, 其绿色发展实践及发展成效的评价对于中国数量众多的开发区具有积极的示范作用。在园区发展的不同阶段, 面临的矛盾和制约因素各不相同, 因此绿色发展的内涵和评价指标体系也需相应地进行调整。园区因所处地域差异、产业结构多样、经济规模各异、资源禀赋不同, 其绿色发展评价是一个涉及多主体、多要素、多准则、长时序评价的复杂问题, 也是一个持续的适应性调整过程。指标体系的选择既是本研究及类似主题研究的主要难点, 也是本研究指标体系选择的主要局限性所在。绿色发展的一个重要目标是实现经济发展与资源环境负荷从相对脱钩迈向绝对脱钩。这一目标对评价指标体系的选择导向影响很大。现有的指标体系中大部分指标为表征相对脱钩的强度指标, 如单位地区生产总值的能耗、水耗、污染物排放量等。对于体现绝对脱钩的指标尚未纳入, 如能耗总量、新鲜水消耗总量、污染物排放总量、温室气体排放总量等指标。国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》^[14]提出“落实最严格水资源管理制度, 实行水资源消耗总量和强度双控”, 《工业绿色发展规划(2016—2020)》^[15]提出“削减温室气体排放, 积极促进低碳转型, 部分园区率先达峰”。由此可见绝对脱钩将是园区绿色发展的重要目标, 后续研究中需要扩展绝对脱钩相关的表征指标。本研究另一个局限在于指标体系多以体现绩效结果的指标为主, 对于园区推进绿色发展的关键行动等相关指标则较少涉及, 因此指标本身如何指导园区从操作层面推进绿色发展、提高绩效的指向作用未能充分体现。绩效的提升是一系列关键行动综合作用的体现, 此外, 限于园区样本增加后同类型数据可得性所限, 也限制了指标体系的筛选, 这也是为什么本研究实际评价过程中仅选择了数据可得的11项指标进行分析。随着园区管理精细化提升、统计体系完善, 以及信息公开的提升, 这一局限可得到较好的改进。

5 结论与应用展望

本研究构建了国家级经开区绿色发展评价指标体系, 在此基础上形成绿色发展指数, 比较了不同地域及生态工业园区建设推进程度不同的国家级经开区其绿色发展水平的差异, 并基于52家国家级经开区2007—2012年的发展绩效, 提出了国家级经开区绿色发展绩效评价的参照线。本研究提出的国家级经开区绿色发展指数评价方法可在园区或区域的绿色发展报告制度中得到应用, 如针对一个省的开发区的绿色发展综合评价, 或者单个开发区分年度绿色发展水平提升的对标分析等。目前已在国家级经开区绿色发展报告及东部沿海典型地区绿色发展报告中得到了应用。通过对2007—2012年各园区进行横向和纵向对比可以看出, 当前大部分国家级经开区已实现经济发展与资源能源消耗、污染排放相对脱钩。但面对土地资源的紧缺和环境质量的恶化, 如何进一步通过绿色低碳循环发展, 逐步过渡到绝对脱钩, 是国家级经开区发展面临的重要挑战。西部地区相对于东中部地区, 发展速度较缓慢, 绿色发展水平仍较低。至2016年底, 西部地区尚无园区被命名国家生态工业示范园区, 批准建设的园区为11个, 建设进度落后于东部地区。如何通过加强创新能力建设、提高资源能源利用率和环境意识, 实现行业绿色发展是西部国家级经开区发展面临的重要挑战。建设国家生态工业示范园区是国家级经开区实现转型升级的重要载体和平台, 进一步应大力推进生态工业园区建设。建议国家级经开区管理部门积极搭建公共交流平台, 将国家级经开区在生态工业园区建设中形成的好的做法和先进案例在更多的园区间扩展交流, 抬升其绿色发展水平。