1 问题的提出

自然保护有着显著的外部性特征, 导致“自然生态系统服务功能的经济价值难以显现”^[1], “供给生态产品所获的边际收益和社会边际收益之间的矛盾十分突出”^[2], 具体表现为目前我国不同行政单元之间存在自然保护和经济发展不均衡的结构性矛盾。自然保护是全民事业, 生态系统服务全民共享, 自然保护责任也应全民共担。但自然保护责任在不同行政单元之间存在明显差异。举例来说, 西部省区承担了我国自然保护的主要任务, 却并未享受到应有的经济红利：以胡焕庸线分界, 除港、澳、台外, 东部和西部地区分别有24个、7个省级行政单元, 东部的经济、人口指标远超西部, 自然保护贡献却远低于西部(表 1)。诚然, 地理区位、宜居程度等是造成这一现象的主要原因, 但生态资源十分丰富的西部之所以在经济发展上大幅落后, 与自然保护的约束不无关联。这一困境该如何破解？另外, 中国目前的自然保护地约占国土总面积的18%, 未来承担自然保护功能的国土面积占比很可能提高至生态红线所要求的25%^[3], 甚至更高, 如何将面积指标的增长需求公平地分配、落实？显然, 如果无法破解生态产品价值实现难题、解决中国不同行政单元间自然保护和经济发展不均衡这一结构性矛盾, 则难以实现我国自然保护事业的可持续发展。

目前我国生态产品价值实现的主要手段是生态保护补偿。它是我国特有并与国外“生态系统服务付费(Payment for Ecosystem Services, PES)”类似的概念^[4-5], 已取得阶段性进展^[6]。其具体方式主要有纵向财政转移支付、横向财政转移支付和市场化模式^[7-8]。其中纵向财政转移支付相对常见和成熟, 但也存在“资金渠道单一、补偿效率低下、缺乏与其他政策的协调性、管理体系尚未完善”等问题^[9], 其支付力度远无法弥补生态产品供给者所损失的经济发展权利。而横向财政转移支付虽有一定的市场属性, 但前提是补偿方和受偿方之间须具有十分明确的生态利益关系^[10], 常局限于流域或区域内部。因此, 必须大力拓展市场化模式^[11]。

建立生态保护市场是充分实现生态产品价值的有效保障。生态保护市场机制的本质是生态系统服务的市场化交易, 其前端和后端分别是生态系统服务供应端和消费端, 中间是市场化的交易平台和机制。碳、水、流域、生物多样性、渔业等是全球生态保护市场相关研究与实践的焦点^[12-16]。我国的研究主要涉及生态产品定价^[17]、交易成本^[18]、市场化工具^[19]、机制设计^[20]等方面, 相关的市场建设实践围绕排污权、碳排放权、水权等展开^[21], 还处于探索阶段。此外, 生态系统服务是生态保护市场中沟通供应端和消费端的关键, 关于其价值评估的研究在我国已较为丰富^[22], 尤其是生态系统生产总值(Gross Ecosystem Product, GEP)概念得到了世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)的积极倡导^[23-24], 并被应用于纵向财政转移支付中^[25]。我国的生态系统服务价值评估实践则早在1988年便已经开展, 其组织方涉及到国家统计局、国家环保部门、国务院发展研究中心和世界银行、联合国统计司、欧盟等国内外相关主管部门和权威机构^[26-27]。

上述研究与实践多从供应端出发, 对消费端关注不足。从供应端入手的研究和实践有助于明确生态产品的“产能”, 但并不能促成“产能”价值的最终实现。构建基于消费端的自然保护地指标交易机制是通过市场化充分实现生态产品价值、解决中国不同行政单元间自然保护和经济发展不均衡这一结构性矛盾的创新性思路, 也是实现“绿水青山”向“金山银山”转化的更为公平和高效的途径。它是生态保护市场的一种, 是以消费端需求为主导, 由多个县级及以上人民政府分别作为供应端和消费端主体, 进行自然保护地面积指标货币化交易的机制。相比其他生态保护市场, 它能实现转化比例和激励逻辑的重大突破, 保障中国自然保护事业的可持续发展(表 2)。这是因为生态产品价值充分实现的前提在于消费端认识到其商品交易价值；生态产品能否顺利销售则直接取决于消费端的需求量和购买力。消费端对市场价格、供需平衡、竞争关系等产生决定性影响, 是生态保护市场的构建的关键。

本文旨在探索性地建构基于消费端的自然保护地指标交易机制框架, 明确其总体思路、基本原则、市场要素, 并阐述其市场规律的实现途径, 为今后的理论研究与实践探索奠定基础。

2 基于消费端的自然保护地指标交易机制框架 2.1 总体思路

建构自然保护地指标交易机制的基础在于形成以生态系统服务消耗量为依据的自然保护地面积指标初始分配机制。它是指中央政府依据各行政单元的生态系统服务消耗量, 将全国自然保护地面积设立的总体需求分配到各个省级行政单元, 再由省级政府向下逐级传导分配到市级、县级行政单元。以生态系统服务消耗量为依据的初始分配机制, 可在生态产品的“产出”与“消费”之间建立市场化逻辑关系。

其核心思路和主要流程如下：(1)根据国土生态安全和自然保护的需要, 设定全国自然保护地总面积。(2)以县级行政建制为基本单元, 通过人口数量、固体垃圾排放量、用电量、废水排放量、废气排放量等计算出各县用于生存、生产和生活的生态系统服务消耗量。(3)通过各县生态系统服务消耗量占全国总消耗量的比重确定其所应设立的自然保护地面积。其计算公式为S_A=S_N×Y, 其中S_A为A地所应设立的自然保护地面积, Y为A地的生态系统服务消耗量占全国生态系统服务消耗总量的比重, S_N为全国自然保护地总面积的设立目标。(4)由中央政府通过法律、行政等手段强制推行全国各地自然保护地面积指标的初始分配。(5)将各地现状自然保护地面积与初始分配的面积指标进行对比, 盈余地区成为供应端, 反之则成为消费端。(6)盈余自然保护地面积指标可直接成为交易商品, 或是建立起“换算挂钩”机制转换成耕地、建设用地面积指标成为交易商品。在我国执行严格的土地用途管制和耕地、建设用地总量控制的背景下, 实现自然保护地面积指标交易价值的进一步提升(图 1)。

2.2 基本原则

第一, 生态安全原则。必须坚持以满足国土生态安全格局和自然保护空间布局的基本需要为底线。底线范围之内的自然保护地面积不可减少、空间不可改变。唯有在底线范围之外的面积指标才可以交易。

第二, 可操作性原则。任一行政单元都同时是生态系统系统服务的生产者和消费者, 严格区别其供应端或消费端身份的传统方式需要分别计算生态系统服务的生产量和消耗量, 所带来的海量数据需求和长时间计算过程严重影响效率。为确保交易机制的可操作性, 应避免将时间和精力耗散于生态系统服务生产量计算, 而是专注于消耗量的纵向比较, 以此降低数据需求、简化计算过程、保证操作效率。

第三, 动态调整原则。全国自然保护地总面积要求和生态系统服务消耗量本质上都是特定时间的人口集聚程度、生产生活方式、自然保护观念等的综合反映, 因此自然保护地面积指标的初始分配需动态调整以匹配不同时期的资源特征、社会特征和自然保护需求。该调整周期与中央政府编制《国民经济和社会发展五年规划纲要》的周期保持一致。

2.3 市场要素

(1) 市场客体

市场客体分为2类, 其一是自然保护地的可交易面积指标。计算公式为：S_j= S_x- S_c, 其中S_j、S_c、S_x分别为自然保护地的可交易面积指标、初始分配面积指标和现状面积指标, 当S_j>0时可以出售, S_j < 0时则需要购买；其二是通过“换算挂钩”机制将某行政单元可交易自然保护地面积指标折抵换算成的耕地面积指标、建设用地面积指标。

(2) 市场主体

市场主体包含由县级及以上的各级人民政府构成的供应端主体和消费端主体。自然保护地指标交易实质上是土地指标的交易, 综合考虑到我国土地管理、自然保护管理的特性, 交易主体只能是县级及以上的人民政府。

(3) 交易方式

按交易的优先等级由高到低依序为地市内交易、省内交易、相邻省际交易、全国省际交易。地市内交易是指同一地市级行政单元内不同县(区)级人民政府之间的交易；省内交易发生于同一省级行政单元内的不同地市级人民政府之间；省际交易在不同省(直辖市)级人民政府之间完成。只有当地市内交易、省内交易均完成后, 还存在自然保护地面积指标的交易需求, 才能由省(直辖市)级人民政府统筹进入全国交易中心进行省际交易。

(4) 交易机制

包含价格机制、审核机制、监督机制。由财政部、自然资源部、国家林业和草原局等相关部门制定价格机制, 在充分考虑自然资源特征、社会经济条件水平和自然保护管理需求等的基础上, 制定指导价格。由自然保护地主管部门、自然资源主管部门制定审核机制, 对供应端、消费端分别进行入市的资格审核, 确保供应盈余的自然保护地面积指标对应的是真正具有自然保护价值的生态空间, 确保消费端是由资源环境条件约束等客观原因产生指标需求, 而并非主观不作为。由财政部门、审计部门、自然资源主管部门、自然保护地主管部门等制定监督机制, 监督资金的如约交付、合理使用(图 2)。

3 基于消费端的自然保护地指标交易机制中市场规律的体现

基于消费端的自然保护地指标交易市场应全面符合社会主义市场经济的三大客观规律, 每一规律又表现出由低到高、臻于理想的三个层次, 最终实现“反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿”^[28]的目标(图 3)。

(1) 价值规律的体现

通过自然保护地面积指标初始分配机制体现价值规律。该机制通过立法、行政等途径强制实施。在中央政府的干预下, 现状面积达不到初始分配指标要求的地区必然面临着新建立自然保护地的压力, 也由此赋予了自然保护地面积指标直接交易价值。

(2) 供需规律的体现

供需规律的实现建立在自然保护地面积指标初始分配机制和“换算挂钩”机制的基础上。在面积指标的初始分配完成后, 供应端、消费端被识别, 供需关系建立。当“换算挂钩”机制建立之后, 消费端随即扩大为有耕地面积指标、建设用地面积指标需求的所有地区。

(3) 竞争规律的体现

竞争规律的突出特征是仅有消费端竞争。由于严格的空间用途管制, 生态产品供给者在经济发展中始终处于弱势。为激励保护热情, 应给予政策倾斜, 通过总量控制、价格保护等措施实现仅允许消费端竞争, 以此为生态产品供给者谋求更大的收益。

4 结束语

基于消费端的自然保护地指标交易机制是更为充分、公平和高效的生态产品价值实现路径。有助于激发生态产品供给者的热情, 激励其从被动、消极的保护转变为主动、积极的保护。充满活力的自然保护地指标交易机制将为中国自然保护事业的可持续发展奠定坚实、长效的资金保障机制, 并将大幅度促进中国绿色发展和自然保护之间的良性循环。