2014年联合国环境署(UNEP)根据全球环境监测网的数据提出,生物多样性持续减退已成为气候变化后的另一个对人类构成严重威胁的全球环境问题^[1]。国际社会虽为保护生物多样性和生态系统服务达成了以《生物多样性公约》(CBD)为代表的一系列国际公约,但这些国际公约既无硬性约束指标,亦缺乏有力的资金支持机制,履约情况差强人意^[2]。根据2010年发布的第三次《全球生物多样性展望》,全球并没有达到“2010年大幅降低生物多样性丧失速度"的保护战略目标^[3]。究其原因,科学对政策的支持不够从而导致生物多样性保护不能主流化,是2010年全球生物多样性保护未达标的主要原因之一。在此背景下,加强对生物多样性和生态系统服务的科学认识,以科学结论推动政治行动的想法应运而生^[4]。

2008年,联合国环境规划署提议在生物多样性领域为科学界和政府决策者之间搭建一个联系平台,促进科学知识向政治决策的转化,并在2012年正式成立了名为“生物多样性和生态系统服务政府间科学-政策平台"(Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services,IPBES,简称平台)(http://www.ipbes.net).其决策机构是“全体会议"(Plenary),联合国所有成员国和区域经济一体化组织均可加入,政府间组织和其他利益相关方可申请成为观察员。IPBES现有124个成员国。经国务院批准,我国于2012年10月正式加入IPBES,每年捐款40万美元。

IPBES的建立有利于推动国际社会对生物多样性保护的科学认知,同时会催生更多国际政治决策,并在政治博弈中加入了科学筹码。

2012年2月正式成立的IPBES,拟为生物多样性领域所有国际公约提供科学支持。其核心职能是在全球和区域层面对生物多样性和生态系统服务功能开展定期评估,促进知识创新,支持政策制订与执行,并进行相关能力建设^[5]。与气候变化政府间委员会(IPCC)的运作方式相类似,IPBES拟通过科学评估报告,督促国际社会制定相应政策,解决生物多样性减退的全球问题。评估工作由专家完成,评估报告经由政府审定后正式发布。

截止目前,已召开三次全体会议,通过了对IPBES具有重要意义的两个框架,IPBES概念框架^[6]和《2014—2018年工作方案》^[7]。

概念框架模型以IPBES提出的“保护生物多样性､维持生物多样性可持续利用和人类的长远福利以及可持续发展"的目标为基础^[7],把自然､人类从自然中获取的福利和优质生活三元素作为关键要素,分析三要素的内涵､表征指标及其相互关系,构建了概念框架^[8]。

概念框架是一个描述自然界与人类社会复杂互动关系的高度简化模型,基本要素之间的相互联系显示,制度和治理体系等作为驱动因素影响着其它各要素,也是形成人为直接驱动因素的根本原因;社会对良好生活品质的设想,直接对人类的消费方式､价值观等产生影响,进而影响其它要素;制度和治理体系等其他间接驱动因素还会影响自然和人力资产的相互作用和相对平衡,而直接驱动因素则直接引起生态系统变化,影响自然与自然提供给人类福利。此框架尽量将不同知识体系统一,建立一个具有普遍性和包容性的讨论基础,以协调和实施IPBES商定的生物多样保护行动机会。今后设计的不同活动,既会针对与该活动相关的具体知识体系,也会将其放在总体概念框架中予以考虑。

基于这个概念框架,IPBES设计了第一份工作方案框架,即生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台2014—2018年工作方案框架,并在2013年1月于德国波恩召开的IPBES第一届全体会议上通过^[7]。工作方案包含四项跨领域目标,并通过一系列交付成果实现平台设定的工作目标。目标1为平台的基础,其交付成果是通过开展能力建设活动,形成专家和机构与科学政策的互动过程,以促进目标2和目标3的落实。目标2和目标3是平台产出科学成果的主体,将提交不同尺度内(全球､区域和次区域)和跨尺度的综合评估报告,以及生物多样性相关的不同主题的专题评估报告,其评估结果将识别生物多样性保护和利用的问题及其原因,以支持不同类型和不同尺度的生物多样性和生态系统服务功能的保护行动。目标4是要建立与各成员国､多边环境协定和其他利益攸关方的成果交流平台,也将针对相关方提出的不同评估请求做相应的回应。2014—2018年工作方案中的四个目标,相互联系､相互依托,期望在IPBES总目标的指导下实现IPBES职能^[7]。

到现在为止,平台已经完成了专题评估“传粉､传粉者和粮食安全"的评估工作,评估报告进入专家审核阶段。其它的专题评估,如“土地退化和修复"､“外来入侵物种"､“可持续利用和保护生物多样性"､“设想方案分析和建模的政策支持工具和方法"以及“生态系统价值的不同概念､政策支持工具和方法"等评估报告,都在紧锣密鼓的进行中。而直接服务于区域生物多样保护的区域评估,也从2015年8月进入实质阶段。

根据IPBES的运作机制,其评估报告均由各国推荐并经认真筛选后的专家独立完成,最终报告在各成员国政府批准后才能发布,这一报告的撰写､评审､发布程序决定了其科学､权威属性,使其势必成为生物多样性领域各公约开展谈判的科学基础。

作为生物多样性领域的科学信息来源,IPBES的评估报告可以预期会引起全球政府和媒体的关注。如工作框架的目标3,就是为了在适当尺度识别生物多样性和生态系统服务领域的新问题^[7]。一系列的评估报告,势必提出现在还无法预料甚至引起轰动的生物多样性新问题;定期发表的区域或全球的评估报告,可能会如IPCC的系列报告一样,形成累积效应,从而形成强大的舆论攻势,驱动生物多样性全球进程的加速。

与IPCC一样,IPBES不独立开展研究工作,而是由各专业领域专家对全球已发表科学成果的再加工和提炼。生物多样性领域科学研究的南北差距较大,现有科学成果的产出主要来自发达国家。如在科学引用数据库(SCI)中,过去20年所发表生物多样性领域研究论文7万余篇,其中80%来自欧美国家。因此IPBES产生的评估报告不可避免会打上发达国家烙印,且此趋势在短期内难以扭转。

IPBES的这一发展态势,对全球生物多样性保护和利用的研究将产生重要的影响,对我国深入参与生物多样性领域国际治理进程提出了更高的要求。应对IPBES的谈判及相关的政策影响,我国既具有作为其最初成员国的优势,也面临着在科学研究､国际规则引领等方面的挑战。

首先,IPBES尚属起步阶段,我国在建章立制阶段已成为其成员国,有利于我国对其积极施加影响,引导有关进程;其次,通过我国科学家参与IPBES评估工作,提高我国在生物多样性保护和生态系统服务功能价值评估的能力,带动国内生物多样性领域科学研究。

然而,当前平台建设进程中南北失衡尚十分明显,美欧等西方发达国家仍将主导进程。特别是在评估报告的编写过程中,由于美欧国家已经开展的相关研究较多,因此为评估报告提供了更多的科学支持。我国等发展中国家只有在提供足够数量的､科学而令人信服的科学论据下,才能确保评估报告的科学性和公正性,才能维护本国的生物多样性利益。 对于我国来讲,虽然我国国际影响和综合国力显著提高,加上较高的生物多样性优势和相对突出的研究,可能在IPBES平台获得主动权,但对国际规则的引领尚需时日;随着平台影响日趋加大,依据评估报告结果,势必加速生物多样性领域全球治理进程,我国作为生物多样性大国,面临承担更大国际责任和义务的压力;另外,美欧等发达国家可能借平台专题和区域尺度的评估结果,推动在《生物多样性公约》下难以推动的议程,如海洋生物多样性保护等,使我国在生物多样性相关的公约框架下的国际谈判面临更大压力。

根据上述分析,我国管理和研究部门,应该认识IPBES给我国生物多样性领域带来的机遇和挑战,并从以下几方面,持续深入地参与IPBES工作和进程,使平台成为推动我国生物多样性保护和提高国际影响力的重要抓手。

(1)作为大国,我国应深入参与IPBES工作,积极对其施加影响。通过加强对IPBES架构和规则的研究,组织并推荐专家持续深入参与IPBES进程,参加不同专题和亚太地区的评估工作。同时,我国可以适当贡献我国正确的数据和知识,使得监测数据等更多纳入国际视野,在影响评估结果的同时,推动我国生物多样性领域的研究。

(2)我国政府应该鼓励相关专家积极参与此类科学-政策的研究工作。具有政治敏感性的科学家,一方面可以为平台提供有力的科学支持;另一方面,可以确保评估的客观公正性。因此,鼓励科研人员进行生物多样性相关的政策-科学研究,可以提高专家的政治敏感性;鼓励专家参与IPBES评估活动,可以使科研人员了解国际学术的最新动向,从而使我国生物多样性学术研究与国际接轨。如此,我国便储备了可以在未来长期､深入地参与IPBES活动､引导相关进程的科学人才。

(3)我国政府应重视IPBES评估报告的编写过程,对评估报告进行细致地研究审核。IPBES评估报告需经政府认可后才能正式发布,应加强国内生物多样性相关部门的协作,认真研究审核报告内容,防止评估报告对我国在生物多样性相关公约的谈判产生负面影响。

(4)IPBES的评估报告具有科学与政策的双重前瞻性,因此,我国应加强IPBES评估报告的成果转换,推动国内生物多样性保护工作及生物多样性领域科学研究的发展。