2014, Vol. 34文章信息
- 朱文博, 王阳, 李双成
- ZHU Wenbo, WANG Yang, LI Shuangcheng
- 生态系统服务付费的诊断框架及案例剖析
- A diagnostic framework of payments for ecosystem services and associated case studies
- 生态学报, 2014, 34(10): 2460-2469
- Acta Ecologica Sinica, 2014, 34(10): 2460-2469
- http://dx.doi.org/10.5846/stxb201304040602
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文章历史
- 收稿日期：2013-4-4
- 网络出版日期：2014-2-20
随着人口数量的持续增长和经济发展速度日益 加快,全球生态系统退化以及由此引起的生态系统 服务(ES)下降越来越引起人们的关注。千年生态 系统评估的核心理念就是将人类发展和福祉与环境 条件紧密联系在一起,即在没有降低基本要求的前 提下,达到社会进步与生态保护的双重目标[1] 。为 达到此目标,相关学者从生态系统自身的属性、可持 续发展的影响条件以及区域环境政策等不同方面进 行了许多有益的探索。其中,生态系统服务付费 (PES)作为一种基于市场机制的实现发展和保护 “双赢冶目标的有效途径,在全球范围内得到了广泛 的应用[2] 。生态系统服务付费是在一定资金约束条 件下获取最大环境效益的生态系统管理措施,付费 项目在什么程度上达到既定目标,如何确保所购买 的生态系统服务能够在改善当地环境质量的同时, 也能够实现获得持续的收益? 这些问题已成为生态 系统服务付费理论研究者与实践者关注的焦点[3, 4] 。 目前,国际生态学界的学者已在生态系统服务付费 效率领域进行了一系列研究,Alix Garcia 等比较分析 了生态系统服务付费中的平均式付费和风险式付费 两种补偿方案,发现后者在总体付费水平较低的基 础上,针对贫困对象进行重点补偿,效率较一般补偿 手段有很大提升[5] ;Wunder 强调建立生态补偿效率 的动态基线评估法则[6] 。在国内学者的研究中,赵 雪雁提出生态补偿效率的影响因素,包括潜在的生 态服务提供者、土地利用与生态服务之间的关系、项 目的持久性、不正当激励政策、生态补偿对象的空间 定位等[7] 。但国内学者在影响生态系统服务付费执 行效率因素的研究方面,成果较为零散,尚未形成体 系。截止到2002 年,全世界已有287 个已进行或计 划进行的生态系统服务付费项目,其主要涉及的生 态系统服务类型有景观美学价值、森林碳汇、流域保 护和生物多样性保护等[8] 。其中由世界银行发起, 在哥斯达黎加、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、美国和 日本等国开展,旨在改善流域水环境服务的付费项 目[9, 10] ;和在中国、加拿大和爱尔兰等国家开展的, 以提高森林生态系统服务为目的的付费项目,都为 生态系统服务付费理论研究和实践提供了典型范 例[11, 12, 13] 。针对国内外生态系统付费研究的现状,本 文以Ostrom 提出的社会-生态系统诊断框架[14] 为基 础,根据生态系统服务付费评价目标,遵循科学性、 可操作性和数据可获得性原则,提取和总结了影响 生态系统服务付费执行效率的变量,建立适合区域 特点的项目绩效评估体系,并结合典型案例探讨该 评估体系在生态系统服务付费效率诊断中的适用 性,以期为提高中国生态工程实施效率提出合理 建议。
1 生态系统服务付费项目的实施 1.1 实施逻辑与目的生态系统服务付费,是一种基于市场的生态保 护模式,它以科斯经济学(Coasean economics)理论为 基础,并强调生态系统服务管理的市场机制[15, 16] 。 生态系统服务付费所支付金额通常应大于改变土地 利用方式所获得的额外收益,但小于下游居民所得 到的全部收益。王立安、郝庆等都以逻辑图明确其 内涵(图1)[17, 18] 。
生态系统服务付费的主要目的是改善生态系统 服务供应,实现自然资源和生态系统供给方和购买 方的利益权衡。有效的项目实施会使生态系统服务 能力不断提升,例如在厄瓜多尔加拉帕戈斯群岛 (Pimampiro)实施的生态系统服务付费项目成功减 缓了当地森林资源的下降趋势。在生态系统服务付 费项目设计中,项目实施对农户收入影响具有两面 性:一方面保护自然环境会引起农户农产品和畜产 品产量减少,导致收入降低; 另一方面,项目的实施 促使农户从事经济活动和空间活动的范围扩大,可 以寻找其它增加收入的途径,比如外出务工、经营副 业和发展生态旅游等。
1.2 实施参与者生态系统服务付费项目是在一定制度约束下开 展的自然资源开发和保护过程,实施者包括服务产 品的供给方和购买方两个主体,他们在地理空间上 具有不重合性,且处在生态系统服务产品流动的不 同环节。双方利益的权衡通过一定运作机制来实 现。生态系统服务的供给方是指那些能够安全提供 生态系统服务和产品的个人、集体或政府机构。在 土地私有制的国家或地区,潜在的生态服务供给方 大多是私人土地所有者,此外,少数政府也是供给 方。在自愿的前提下,供给方不接受低于提供成本 的支付额度,才能确保项目的顺利执行。购买方是 指PES 项目中由于自然环境改善而得到正外部性的 主体。按照购买方的不同,可将PES 项目分为“用户 付费冶和“政府付费冶两类PES 项目。虽然“用户付 费冶项目比“政府付费冶项目更能有效地对生态系统 进行维护和管理,并且随着购买者的增加,交易成本 和搭便车的机率也会增加[19] ,但是政府的存在可以 减小交易成本或通过强制征收使用费以避免搭便车 现象的产生。此外,PES 交易的不确定性和交易成 本过高,促使政府往往起到中间人的作用,通过整合 消费者的资金或以政府基金的形式,按照预先设定 的价格将补偿金额分配给生态系统服务的提 供者[6] 。
1.3 项目运作一般而言,PES 项目的实施运作涉及以下几个 方面:(1)确定将要发生变化的土地利用类型,分析 由此而引起的生态系统服务供给的改变;(2)选择 “基准点冶以衡量PES 实施的绩效,即确定土地利用 类型的转变所带来的生态系统服务的增量;(3)选择 支付金额和类型。对供需双方而言,只有在供给方 和购买方利益都得到满足的情况下,生态系统服务 付费项目才能持续良好地运行。
2 影响生态系统服务付费项目执行效率的变量目前有关生态系统服务付费效率的研究尚不成 熟,已识别的影响因素可能并不全面且未形成完整 体系,不同因素之间的作用机制亦不明晰。Ostrom 在大量实践案例研究的基础上,提出了社会-生态系 统的结构及诊断框架,即社会-生态系统包含资源系 统、资源单位、管理系统和用户4 个核心子系统。每 个子系统都由更低一级的子系统所构成,各子系统 之间、子系统与关联生态系统之间存在反馈关系,因 此,系统中诸多问题的解决必须超越简单的预测模 式而进行综合诊断分析。该框架为开展社会-生态 系统的实证研究提供了相关变量集,有利于更好地 识别和分析影响社会-生态系统可持续发展的变量 及其作用机制,诊断生态系统服务付费等环境管理 政策的利弊,协调环境保护和区域发展之间的关系。 据此根据生态系统服务付费项目执行效率的评价目 标,遵循科学性、可操作性和数据可获得性原则,制 定了影响PES 项目执行效率的变量体系,包括生态 系统服务(ES)、供给方(P)、购买方(B)、管理系统 (GS)等4 个一级核心变量,各一级变量又由若干二 级变量组成(表 1)[20] 。将以往研究中零散的影响 生态系统服务付费执行效率的因子集合成适合区域 特点的项目绩效评估体系,直观清晰,有利于管理决 策者的政策制定和生态工程实施效率的评估。但是 由于PES 项目区域自然地理、社会经济和文化背景 的显著差异,在进行项目绩效评估体系时,必须进行 适当的取舍,使该变量体系符合地域特点,妥善应用 于生态系统服务项目中的评估指标体系。鉴于“影 响生态系统服务付费执行效率的变量体系冶的首次 提出,该变量体系仍需在实践中不断丰富和完善。
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生态系统服务 Ecosystem services | 供给方 Providers | 购买方 Buyers | 管理系统 Government system |
| ES1 类型*▲ | P1 类型*▲ | B1 类型 | GS1 政府组织* |
| ES2 物品属性*▲ | P2 数量* | B2 数量 | GS2 非政府组织*◎ |
| ES3 平衡性▲ | P3 社会经济属性*▲ | B3 社会经济属性 | GS3 网络结构 |
| ES4 动态可预测性▲ | P4 区位* | B4 区位 | GS4 目标选择过程◎ |
| ES5 空间特征 | P5 领导力或企业管理能力* | B5 领导力或企业管理能力* | GS5支付方式*◎ |
| ES6 时间特征* | P6 规范或社会资本 | B6 规范或社会资本 | GS6资金来源* |
| ES7 可监测性* | P7 有关ES的知识或思维模式* | B7 有关ES的知识或思维模式* | GS7资金大小* |
| ES8 经济价值总量* | P8 ES的重要性 | B8 ES的重要性 | GS8合同持续时间▲ |
| ES9 单位ES的经济价值* | P9 所使用的技术 | B9 购买方受其他供给方的影响程度▲ | GS9分配方式▲ |
| ES10 不同ES之间的相互关系* | P10 目标供给方与潜在供给方的关系▲ | B10 购买方与潜在收益方的关系▲ | GS10产权系统 |
| ES11 区位 | P11 目标供给方与中间人的关系*▲ | B11 购买方与中间人的关系*▲ | GS11集体选择规则 |
| ES12 土地利用与ES的关联程度* | GS12宪法规则 | ||
| ES13土地利用转变* | GS13监督与惩罚机制*▲◎ | ||
| GS14 ES的监测◎ | |||
| 相互作用 (Interactions I) → 结果 (Outcomes O) | |||
| I1 不同供给方的供应能力 | O1 社会表现力衡量◎(如，产权，额外性，效率，公平性，意识，责任感，透明度，地区经济，可持续性等) | ||
| I2 供给方之间的信息共享 | O2 生态表现力衡量(额外性，弹性等) | ||
| I3 收益方之间的信息共享 | O3 外部性(溢出效应) | ||
| I4供给方与收益方之间的信息共享 | |||
| I5 商议过程 | |||
| I6 供给方之间的冲突 | |||
| I7 投资行为 | |||
| I8 游说行为 |
| 关联环境/非环境项目 (REP) | |||
| REP1 农业生产项目 REP2 扶贫项目 REP3 区域发展项目 | |||
| *哥斯达黎加PSA 项目中进行诊断分析的变量; △我国退耕还林/ 草(SLCP)工程中进行诊断分析的变量; ◎我国完善生态系统服务付费 机制中应加强或改善的变量 | |||
联合国环境规划署非常重视生态系统服务付费 研究,并实施了包括由国际农业发展基金会投资,依 托国际农林研究中心进行的为期5a 的生态系统服 务付费与山地贫困人口脱贫;由英国国际发展部投 资,委托国际环境与发展研究所开展的为期5a 的流 域生态系统服务付费与改善贫困人口生计等一系列 项目,发展中国家的经济发展和生态环境保护发挥 了积极作用。赵雪雁、尚海洋等对国内外PES 的典 型案例总结如表 2所示[24, 25] 。
| 成功案例 Case | 生态系统服务Ecosystem services | 买方 Buyers |
卖方 Providers |
代理商 Agent |
付费方式 Pattern |
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| 目标Aim | 支付对象Objectives | |||||
| 玻利维亚Los Negros | 流域和生物多样性保护 | 森林和草原 保护 | 南美大草原 自治市 | Santa Rosa农民 | Fundacion Nature(NGO) | 实物+技术支持 |
| 厄瓜多尔Pimampiro | 流域保护 | 森林和草原保护/造林 | 城市计量用水者(20%费用) | N．America Coop | CEDERENA(NGO) | 现金 |
| 法国东部Vittel流域保护项目 | 水质 | 奶牛业 | Vittel | 饲养奶牛的 农户 | Agrivair | 现金+技术支持+农业劳动成本+土地租金 |
| 墨西哥水文环境服务支付(PSAH) | 流域和含水层 保护 | 保护现有森林 | FONAFIFO | 私人土地拥有者和地方团体 | 森林委员会 管理 | 现金 |
| 中国退耕还林项目 | 流域保护 | 退耕还林还草 | 中央政府 | 农村住户 | 村。镇和县 政府 | 现金+免费树苗+技术支持 |
| 哥斯达黎加环境服务支付(PSA) | 水文服务、生物多样性、碳固定、景观保护 | 森林保护 | 公共和个人拥有者 | 公共和私人土地所有者 | FONAFIFA | 现金 |
哥斯达黎加的PSA 项目(the Pago por Servicios Ambientales,PSA)是中美地区生态系统服务付费的 典型案例[26, 27] 。20 世纪50 年代哥斯达黎加森林面 积约占国土面积的50%,1970—1980 年代森林面积 迅速减少,到1995 年森林覆盖率降至25%。1979 年 哥斯达黎加通过了第一个林业法律并建立了相应的 经济激励机制鼓励植树造林。1996 年依据林业法律 第7575 法令,授权国家森林基金(FONAFIFO)发表 了关于保护私有森林的生态系统服务契约[28, 29] 。 PSA 依靠国家森林基金(FONAFIFO)和国家保护区 系统(SINAC)共同执行,SINAC 负责对项目的实施 过程进行监督,FONAFIFO 负责财务管理和对土地 所有者的进行补偿[30] 。PSA 建立了保护森林生态 系统的市场激励机制,土地所有者可将它们的温室 气体排放权交给FONAFIFO,由其作为中介在国际市 场出售,然后由国家财政拨款将汽油消费税的5%以 及来自私人财团的捐赠补偿给土地所有者,用于天 然林维护。项目的实施有效地保护了区域内的水土 资源和生物多样性,并减少了温室气体的排放,给土 地所有者(即森林生态系统服务产品的提供者)带来 了可观的经济效益,促进了区域森林生态系统的保 护和可持续利用。PSA 项目运行框架见图2[30] 。
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| 图 2 哥斯达黎加PSA 项目运行架构 Fig. 2 The structure of Costa Rica's PSA payments |
作为发展中国家的第一个PES 项目,哥斯达黎 加的PSA 在实践过程中不可避免的有许多漏洞和缺 陷,其中最突出的就是工作指导细则的缺失,导致许 多相关问题没有明确的解决办法,而只能凭经验去 理解[31] 。
3.1.2 PSA 项目诊断分析本文尝试使用生态系统服务付费诊断框架对哥 斯达黎加PSA 项目进行分析评价。
生态系统服务(ES)
PSA 项目所涉及的生态系统服务类型(ES1)包 括:减少温室气体排放,涵养水源,生物多样性的维 持和自然景观的保护,这些服务多具有公共产品的 性质(ES2),其中诸如饮用水供给和减少温室气体 排放等服务还具有明显的季节变化特征(ES6)。这 几种服务之间多呈现协同作用(ES10),如保护区域 生物多样性有利于优化区域景观,提供良好的生态 旅游条件等,同时服务还具有一定的可监测性 (ES7),如根据林地与其他土地利用类型(主要是耕 地)之间的转换方式和范围,可以计算温室气体的减 排量及所获得的补贴金额( ES8,ES9,ES12, ES13)。研究表明,项目实施期间凡是进行造林的土 地所有者平均可获得540 美元/ hm2补贴,建立种植 园可获得平均210 美元/ hm2补偿,重建和保护森林 的土地所有者平均可获得210 美元/ hm2 补偿[19] 。 1997 年到2001 年,共有283,384 hm2 森林被纳入 PSA 计划,FONAFIFO 支付给土地所有者约5700 万 美元森林生态服务费用。
供给方(P)与购买方(B)
作为PSA 的执行机构,FONAFIFO 有着良好的 组织领导、管理协调和服务消费者的能力(P5 和 B5),它可提供供给方和购买方所需的详细信息,例 如土地所有者的数量(P2)、个人信息(P3)以及地块 区位信息(P4)等;FONAFIFO 在项目实施地区社会 关系网络和丰富的管理经验(P7,B7),赢得了供给、 购买双方的高度信任(P11 和B11)。
管理系统(GS)
PSA 项目中,政府(GS1)通过制定法律法规为 服务产品交易搭建了安全的平台,非政府组织 (GS2)起到监督作用(GS13),建立了较为完善的管 理系统。项目的实施既给供给方带来了一定的经济 效益,也促进了区域森林生态系统的保护和持续利 用(O1 和O2)。但该项目对资金来源(GS6)和资金 大小(GS7)等信息的描述较为模糊。
3.2 中国退耕还林/ 草(SLCP)工程 3.2.1 项目基本情况1998 年长江流域洪水之后,中国实施了退耕还 林/ 草(Sloping Land Conversion Program,SLCP)工程。 据统计,自1999 年项目开始实施至2010 年,粮食补 助设定为长江流域2250 kg/ hm2,黄河流域1500 kg/ hm2,共耗资450 亿美元。SLCP 工程由国家投资,各 级政府自上而下管理执行,农户直接管理和受益于 所属地块[32, 33, 34, 35] 。工程运行框架如图3 所示。
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| 图 3 中国退耕还林/ 草工程管理结构 Fig. 3 The management structure of SLCP in China |
生态系统服务(ES)
中国SLCP 工程中涉及的生态系统服务类型 (ES1)主要有水源涵养、土壤保持和碳固定等。在 试点地区,服务的供给受气候变化和人类活动等因 素制约具有明显的不稳定性特点。如果不及时采取 防护措施将会引起区域食物供给功能和调节功能等 一系列服务能力的剧烈下降(ES3 和ES4)。
供给方(P)
在SLCP 项目中,生态系统服务的供给方为退耕 的农牧户(P1),他们承担法律规定的工程实施和经 营管护义务。此外,根据不同的权属特性,国有林归 国家所有,集体林的所有者和经营者分离,两者都享 受购买方的补偿付费(P3)。国家建立了退耕还林/ 草专项基金扶持项目实施区农户生计,但仅以长江、 黄河流域划分,采取不同的付费标准,并未对流域内 部进行详细划分。目标供给方与周围或相关区域内 的潜在供给方之间是合作互惠的关系(P10)。SLCP 项目由地方政府具体实施,因此地方政府的管理水 平及其供给方对地方政府的信赖程度(P11)都会影 响项目的执行。
购买方(B)
由于中国的特殊国情,由国家财政筹措资金的 付费方式,使我们对购买方的评估较为棘手。购买 方可以从多个供给方获得所需的生态系统服务,不 同供给方所提供的服务产品的数量、质量和价格等 因素都会对服务产品的交易产生影响(B9)。SLCP 工程将供给方提供的生态系统服务看作同质同价的 产品;购买方与潜在收益方的关系(B10)也就是潜 在收益方的数量、空间分布以及潜在收益方与购买 方之间的信任关系等,也将影响PES 的功效。SLCP 工程资金来源于财政部,即纳税人缴纳的税款,所以 该项目不存在潜在收益方。SLCP 工程以村、镇和县 政府作为代理商,但基层政府作为国家行政的一部 分,也是利益相关方(B11)。
管理系统(GS)
SLCP 工程自1999 年实施8 年来(GS8),虽然成 效显著,但仍存在部分供给方当前生活困难和长远 生计得不到保障等问题。国家财政在一定期限内将 继续给予农牧户付费补偿。粮食补助设定为长江流 域2250 kg/ hm2,黄河流域1500 kg/ hm2,采取当年现 金结算的付费方式,保障供给方生活(GS9)。此外 国家财政还设立有巩固退耕还林专项资金。但对照 表1 中二级变量,SLCP 项目中监督机制(GS13)明 显不足,骗取、挪用、串用和截留资金等违规违纪现 象时有发生。国家审计署通过对2000 年、2001 年 SLCP 工程资金使用状况专项审计结果表明,资金违 规使用率达8.3%[36] 。
4 PSA 项目对完善中国生态系统服务付费机制的启示我们运用该框架对哥斯达黎加的PSA 项目和中 国的SLCP 工程做了初步诊断分析,研究发现虽然这 两个生态系统服务付费项目在实施过程中均考虑了 生态系统服务、供给方、购买方和支付管理系统中的 诸多变量,但仍忽略了一些重要变量,如监督惩罚机 制和对生态系统服务项目实施过程的监测等,导致 部分项目最终的效果并不理想。现有框架中各变量 之间或许存在非线性,且变量之间的因果关系也尚 不十分清晰。依据案例的不同,变量的表现形式和 作用强度也会发生变化。但案例间的比较研究将有 助于我们更好地揭示变量在不同社会、政治和经济 背景中的相对作用。比较分析哥斯达黎加PSA 项目 和中国的SLCP 项目,PSA 项目对我国生态系统服 务付费机制的建立与完善得到启示。
4.1 建立生态系统服务付费的市场机制,实现多样化付费(GS2 和GS5)目前,中央财政专项资金是工程付费的主要资 金来源,区域之间横向资金转移措施严重缺失,单一 的付费方式在一定程度上影响PES 项目开展的可持 续性。借鉴PSA 项目经验,应建立生态系统服务付 费的市场机制,实现多样化付费。一方面,坚持以政 府部门如民政局、财政局和环保局等作为主导力量。 另一方面,引入民间组织、环保社团、民间基金会等 社会力量。随着我国市场化经济改革日益深化,一 些类似的政策正在实施或制定中,如从20 世纪90 年代开始的土地的招(标)、拍(卖)、挂(牌)出让制 度,从2006 年开始的探矿权的有偿取得制度,以及 国家发改委拟议中的排污权有偿取得政策等。可将 这些付费方式应用于SLCP 工程中,使购买方(B)不 局限于政府。
4.2 付费标准应当考虑区域差异(GS4)目前,中国退耕还林/ 草补偿政策采取的是“一 刀切冶的做法。现行政策仅仅按照黄河和长江流域 确定补偿标准,而没有考虑东、中、西部及南北不同 地区巨大的地理差异和社会经济发展水平高低[37] 。 同等付费标准有损于社会公平和供给方的积极性, 导致了付费的区域非均衡性,造成补偿金额在供给 方之间分配不公。这些问题将会阻碍SLCP 项目的 深入开展。另外,购买方还应根据针对供给方提供 生态系统服务种类的不同而制定严格的付费标准。
4.3 建立生态系统服务付费项目的第三方监督和绩效评估机制(GS13)督查制度的建设是对督查事项的跟踪监督,明 确各部门工作职责,增强对规章制度的执行力。 SLCP 工程以村、镇和县政府作为代理商,但基层政 府作为国家行政的一部分,也是利益相关方,对社会 表现力(O1)中诸如公平性、责任感等的衡量缺乏客 观性。增加第三方监督机构,可及时发现项目中存 在的问题,杜绝挪用、截留资金等内部腐败违法违纪 现象的出现,保障项目科学高效的实施。
4.4 加强对生态系统服务的监测(GS14)当前,我国现有的生态系统服务付费项目的科 技投入明显不足,且项目缺少统一、细致的规划。现 阶段主要依据土地利用类型的转变来评估其所提供 的生态系统服务的数量。然而,科学界对LUCC 与 生态系统服务之间的关系还没有形成统一的认识。 如若能在项目区建立若干监测点以实施针对各生态 系统服务变化量的动态监测,则可完善项目布局,提 高项目效率。
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